I SA/Wa 714/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa (spr.) sędzia WSA Bożena Marciniak asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. R. na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 maja 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 73/18 1. wymierza Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 4 000 (cztery tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz M. R. sumę pieniężną w wysokości 5 000 (pięć tysięcy) złotych; 4. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz M. R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 19 lutego 2024 r. M. R. (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m. st. Warszawy (dalej jako: ,,Prezydent", ,,organ") wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 73/18, mocą którego Sąd: 1) zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...], [...], [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdził, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddalił skargę w pozostałej części; 4) zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącej kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 4 stycznia 2018 r. skarżąca M. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w rozpoznaniu wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...], [...], [...] w związku z toczącym się postępowaniem od ponad dwóch i pół roku od dnia wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji z 3 lipca 2015 r., nr KOC/3057/Go/15, stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 9 września 1957 r., nr [...], odmawiającego przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy u. [...]. Wyrokiem z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 73/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: 1) zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...], [...], [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdził, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddalił skargę w pozostałej części; 4) zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącej kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wobec niewykonania przez organ ww. wyroku z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 73/18, pismem z 25 stycznia 2021 r., M. R. wniosła skargę na niewykonanie w terminie przez Prezydenta m.st. Warszawy ww. wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 430/21 wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 2 000 złotych, stwierdzając, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części (w zakresie żądania sumy pieniężnej) skargę oddalił oraz zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd wówczas wyjaśnił, że z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku z 25 maja 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 73/18 wpłynęły do organu w dniu 29 sierpnia 2018 r., zatem termin wyznaczony przez Sąd upłynął w dniu 31 listopada 2018 r. Natomiast, do dnia rozpoznania przez Sąd skargi w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi grzywny, tj. do 16 września 2021 r., organ administracji publicznej nie załatwił przedmiotowej sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem. Następnie, pismem z 12 października 2021 r. skarżąca wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku, w części w jakiej Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącej o przyznanie sumy pieniężnej. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2173/21 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 430/21, uchylił zaskarżony wyrok w punkcie trzecim i przyznał od Prezydenta m. st. Warszawy dla M. R. sumę pieniężną w wysokości 2 000 złotych; ponadto zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz M. R. kwotę 340 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W związku z dalszym niezałatwieniem sprawy, skarżąca - pismem z 22 marca 2022 r. - wezwała organ ponownie do wykonania wyroku z 25 maja 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 73/18, z kolei pismem z 1 kwietnia 2022 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na jego niewykonanie. Wyrokiem z 12 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1161/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 2000 złotych, stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponadto przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2000 złotych i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Swoje rozstrzygnięcie Sąd oparł na fakcie, że do dnia wyrokowania, organ nadal pozostawał w bezczynności niemalże przez 8 miesięcy, nie podejmując żadnych czynności. Dodał także, że bezczynność organu nie została wyłączona przez okoliczność wniesienia przez skarżącą skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego i brak akt administracyjnych sprawy w dyspozycji organu. Prawomocne orzeczenie wraz z aktami administracyjnymi sprawy zostało zwrócone do organu pismem z 3 sierpnia 2023 r. (data wpływu do Biura Spraw Dekretowych Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy: 10 sierpnia 2023 r.). Od 11 sierpnia 2023 r. do 13 listopada 2023 r. organ podejmował czynności związane z wykonaniem wyroku i wypłatą na właściwy rachunek bankowy zasądzonej sumy pieniężnej i kosztów sądowych. Następnie, pismem z 15 listopada 2023 r. w odpowiedzi na pismo Sądu Okręgowego w [...] Wydziału Cywilnego, Prezydent poinformował o etapie, na którym znajduje się postępowanie administracyjne. Z akt sprawy nie wynika, aby organ do 12 marca 2024 r. podejmował inne znaczące czynności w sprawie, dopiero pismem z 12 marca 2024 r. zawiadomił strony postępowania o zebranym materiale dowodowym i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Od dnia 19 marca 2024 r. do 14 maja 2024 r. udostępniano zainteresowanym stronom akta do wglądu. Na skutek dalszego niewykonywania orzeczenia przez organ, skarżąca, pismem z 8 lutego 2024 r., wezwała Prezydenta m.st. Warszawy do wykonania wyroku z 25 maja 2018 r. W skardze, złożonej do rozpoznawanej sprawy, skarżąca wniosła o: 1) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5 000 zł.; 2) przyznanie od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10 000 zł; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 5) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 p.p.s.a. Uzasadniając wnioski skargi, skarżąca podniosła, że pomimo upływu terminu wyznaczonego przez Sąd na załatwienie sprawy oraz trzykrotnie stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skarżąca nadal nie otrzymała rozstrzygnięcia w sprawie, która toczy się już ponad 8 lat, w ciągu których organ nie podejmuje czynności realnie zmierzających do zakończenia postępowania, działając w sposób przewlekły, opieszały i nierokujący jego zakończenia. W odpowiedzi na skargę z 25 marca 2024 r. Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie w całości. Organ wyjaśnił, że w toku prowadzonego postępowania, pomimo braku oryginałów akt, podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Czynności te zakończyły się skierowaniem w dniu 12 marca 2024 r. do stron postępowania zawiadomienia o zebranym materiale dowodowym w trybie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 ze zm. – dalej jako: k.p.a.). Organ podniósł, że termin wyznaczony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 maja 2018 r. upłynął 31 listopada 2018 r. W okresie od 2 grudnia 2019 r. do 15 września 2020 r. organ nie mógł podejmować czynności procesowych, gdyż akta sprawy znajdowały się w Sądzie Rejonowym dla [...] I Wydział Cywilny w związku z prowadzonym postępowaniem o sygn. akt [...]. Następnie, w wyniku złożonej skargi zostały one przekazane do sądu administracyjnego, celem jej rozpoznania i zwrócone do organu 3 sierpnia 2023 r. Zdaniem organu, brak rozstrzygnięcia w sprawie wynikał z faktu, że niniejsze postępowanie z uwagi na swój historyczny i bardzo złożony charakter wymagało dysponowania oryginałami akt własnościowych, a procedowanie w oparciu o akta zastępcze i kserokopie mogło spowodować pominięcie istotnych kwestii i błędnej interpretacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie ze wskazanym przepisem art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ponadto, na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a., Sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei, według art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę, o której mowa w § 1 ww. przepisu, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Jak wskazano powyżej, przed wniesieniem skargi z 19 lutego 2024 r. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 73/18, pismem z 8 lutego 2024 r., skarżąca wezwała Prezydenta m.st. Warszawy do wykonania ww. orzeczenia. Czynnością tą, skarżąca wyznaczyła organowi dodatkowy dziesięciodniowy termin na zakończenie sprawy i wypełniła wymóg procesowy wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponaglenie zostało doręczone organowi przed datą złożenia skargi. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, pojęcie niewykonania wyroku należy rozumieć m.in. jako pozostawanie organu w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce w przypadku bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez sąd na wydanie aktu lub dokonanie czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 5172/21; z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 2765/20; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 828/18; z 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 578/12). W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokami z 16 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 430/21 oraz z 12 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1161/22, wymierzył już organowi grzywnę za niewykonanie wyroku z 25 maja 2028 r., sygn. akt I SAB/Wa 73/18. Jednakże, nałożona na organ grzywna nie przyniosła oczekiwanych skutków, a organ do tej pory nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Orzeczeniem z 16 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 430/21 grzywna została orzeczona w wysokości 2 000 złotych. Sąd uznał także, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy wynika, że pismem z 27 września 2021 r. tut. Sąd przesłał organowi nieprawomocny wyrok z 16 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 430/21, wymierzający grzywnę wraz z uzasadnieniem. Od powyższego wyroku, skarżąca wywiodła skargę kasacyjną z 12 października 2021 r., zaskarżając go w zakresie pkt 3, tj. oddalenia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2173/21, działając na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., przyznał skarżącej sumę pieniężną w wysokości 2000 złotych. Pismem z 1 kwietnia 2022 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponowną skargę na niewykonanie wyroku z 25 maja 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 73/18, poprzedzoną wezwaniem do wykonania wskazanego orzeczenia z 22 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie w wyroku z 12 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1161/22 wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 2000 złotych. Sąd w powyższym orzeczeniu stwierdził, że do dnia wyrokowania, organ nadal pozostawał w bezczynności niemalże przez 8 miesięcy, nie podejmując żadnych czynności, której nie wyłączała okoliczność wniesienia przez skarżącą skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego i brak akt administracyjnych sprawy w dyspozycji organu. Kolejna grzywna również nie przyniosła rezultatu w postaci załatwienia sprawy. Do daty wyrokowania w postępowaniu sądowym wszczętym na skutek skargi z 19 lutego 2024 r., tj. 21 czerwca 2024 r. organ nie rozpoznał sprawy, pomimo, że akta sprawy, jak wynika z odpowiedzi na skargę, zostały mu zwrócone przez Sąd Rejonowy dla [...] Wydział Cywilny przy piśmie z 3 sierpnia 2023 r. (data prezentaty: 9 sierpnia 2023 r.). Organ podejmował w sprawie wyłącznie czynności polegające na dalszym gromadzeniu materiału dowodowego, o czym pismem z 12 marca 2024 r., tj. już po złożeniu skargi do sądu administracyjnego, poinformował skarżącą w trybie art. 10 k.p.a. Wymierzając grzywnę w kwocie 4000 (czterech tysięcy) złotych Sąd wziął pod uwagę, że dalsza bezczynność organu w wykonaniu wyroku (po wymierzeniu drugiej grzywny) wynosiła ponad 13 miesięcy, w czasie których Prezydent nie podejmował żadnych istotnych czynności, zmierzających do wydania w sprawie rozstrzygnięcia. Od wydania wyroku zobowiązującego z 25 maja 2018 r. i przekroczenia terminu na załatwienie sprawy upłynęło prawie 6 lat. Sąd, wymierzając kolejną grzywnę uwzględnił to, że wysokość wymierzonej kary mieści się w granicach określonych w art.154 § 6 p.p.s.a., jak również, że jest ona adekwatna do czasu przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 154 § 2 zd. 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, uwzględniając okres o jaki został przekroczony termin załatwienia sprawy, Sąd uznał, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). W tym miejscu wskazać należy, że niewykonanie wyroku sądu w demokratycznym państwie prawa stanowi szczególnie istotne uchybienie w działaniu organu administracji, godzi w zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym w szczególności w zasadę praworządności zawartą w art. 7 k.p.a. oraz zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla niewykonania prawomocnego wyroku, w szczególności gdy organowi już dwukrotnie wymierzono grzywnę. Ponadto wskazać należy, że okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniają przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy. Trwający stan bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. hip. [...], [...], [...], pomimo wydania wyroku stwierdzającego bezczynność organu w jego rozpoznaniu, dwóch wyroków wymierzających grzywnę oraz wyroku NSA z 7 grudnia 2022 r. przyznającego sumę pieniężną w wysokości 2 000 złotych – niezaprzeczanie narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Wobec powyższego, Sąd uznał, że zasadne jest przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie w wysokości 5 000 (pięć tysięcy) złotych (jak w pkt 3 wyroku). Określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu niewykonania wyroku Sąd brał pod uwagę dalszą bezczynność organu oraz czas trwania postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe względy, Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6, art.154 § 2 i § 7 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1, 2 i 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).