I SA/Wa 716/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobyliński sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 31 stycznia 2022 r., nr DSZ.V.5321.1.151.2021.MK w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 26 października 2021 r., nr 019585/2021; 2. zasądza od Ministra Rodziny i Polityki Społecznej na rzecz M. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 31 stycznia r., nr DSZ-V.5321.1.151.2021.MK, Minister Rodziny i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania M. W., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 26 października 2021 r., nr 019585/2021, o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 14 lipca 2021 r. M. W. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem P. W. Decyzją z 26 października 2021 r. Wojewoda Zachodniopomorski, działając na podstawie przepisów ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, odmówił przyznania Michalinie Woźniak świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem P. W. od [...] lipca 2021 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. W. Decyzją z 31 stycznia r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 26 października 2021 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jednakże w uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że skutkiem wejścia tego wyroku w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ww. ustawy. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Trybunał nie przesądził jaki model ustalenia świadczeń dla tych opiekunów należy przyjąć. Ustawodawca ma w tej kwestii pewien margines swobody. Powinien wszakże uwzględnić zarówno możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak i uszanować poprawnie nabyte prawa osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podniósł, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie lekarza orzecznika ZUS nr 143002126 z 22 kwietnia 2020 r., z którego wynika, że niepełnosprawność P. W. istnieje od 21 stycznia 2019 r., tj. od 36 roku życia. W ocenie Ministra, powyższa okoliczność uzasadnia odmowę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przedmiotowej sprawie, gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po 25 roku życia. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. W. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP. 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zobowiązanie organów obu instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu wydanym w niniejszej sprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Ministra Rodziny i Polityki Społecznej, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 26 października 2021 r. o odmowie przyznania M. W. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem P. W. Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia rzeczywistych skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt. K 38/13, w odniesieniu do normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1162), zwanej dalej "ustawą", "ustawą z 28 listopada 2003 r." lub "ustawą o świadczeniach rodzinnych". Jako podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organy orzekające podały art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując że niepełnosprawność męża skarżącej nie powstała przed 18 rokiem życia lub 25 rokiem życia w przypadku kontynuacji nauki. Zdaniem organów, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest prawnej możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia na niepełnosprawnego męża z uwagi na to, że stwierdzając niekonstytucyjność regulacji stanowiącej podstawę do wydania decyzji Trybunał Konstytucyjny polecił prawodawcy poprawienie stanu prawnego. Stan ten nie uległ zmianie pomimo wydania wskazanego wyroku Trybunału. Organ odwoławczy powołał się przy tym na to, że przedmiotowy wyrok Trybunału czytany łącznie z uzasadnieniem, w części w jakiej odnosi się do spornego art. 17 ust. 1b ustawy, ma charakter tzw. wyroku zakresowego, który nie wywołuje skutku w postaci utraty mocy obowiązującej zakwestionowanej regulacji prawnej. Zdaniem Ministra, pomimo stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności regulacji wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy regulacja ta, w związku z brakiem reakcji prawodawcy, może dalej stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest zatem uzasadniona teza, że w świetle powołanego wyroku Trybunału organy administracji powinny uznać art. 17 ust. 1b ustawy za nieobowiązujący i nie stosować go w wydawanych przez siebie decyzjach administracyjnych. Odnosząc się do powyższego podnieść trzeba, że od dnia wydania wyroku Trybunału z 21 października 2014 r. orzeczenie to było wielokrotnie przedmiotem szczegółowej analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. W analogicznych stanach faktycznych i prawnych jak w niniejszej sprawie sądy te uznawały, że dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy konieczne jest uwzględnienie wskazanego wyroku Trybunału. Powyższe pozwala na stwierdzenie, że w tym przedmiocie doszło do ukształtowania się stabilnej linii orzeczniczej, którą sąd w składzie orzekającym w całości podziela. Powołanym wyrokiem Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią określonego w treści tego przepisu wieku, ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Z treści wyroku Trybunału jednoznacznie wynika, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na kryterium określonego wieku jest niezgodny z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną bezpośrednio w treści art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, w ocenie Sądu, że w tym zakresie powołany przepis - od momentu wejścia w życie wskazanego wyroku Trybunału - nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z 26 lutego 2021 r. (sygn. akt I OSK 1530/20, Lex nr 324783), że skoro zgodnie z art. 190 ust 4 Konstytucji możliwe jest wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, których podstawą był przepis uznany przez Trybunał następczo za niezgodny z Konstytucją, to tym bardziej należy opowiedzieć się za niedopuszczalnością wydania orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej w oparciu o przepis, który Trybunał uznał przed dniem ich wydania za niezgodny z Konstytucją. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Rację ma organ odwoławczy, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, a zatem nie wywołuje skutku określonego w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Jednakże, niezależnie od tej okoliczności skutkiem tego wyroku jest, w ocenie Sądu, konieczność rekonstrukcji normy prawnej w oparciu o pozytywne przepisy prawa, które pozostają w zgodzie z Konstytucją. Niezbędne jest przy tym dokonanie takiej wykładni przepisów prawa, która nie będzie sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału wyrażonym w powołanym wyroku. Przy uwzględnieniu tego celu jedynym usprawiedliwionym stanowiskiem, które uwzględnia treść powołanego wyroku Trybunału, jest przyjęcie, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych znajdzie zastosowanie w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia, lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej jednak nie później niż do 25 roku życia. W odniesieniu jednak do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po 18 roku życia, przepis ten nie znajdzie zastosowania, gdyż pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z wydaniem przez Trybunał wyroku z 21 października 2014 r. utraciło bowiem domniemanie konstytucyjności kryterium momentu powstania niepełnosprawności, które stanowiło przeszkodę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w odniesieniu do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później. Powoduje to konieczność, w odniesieniu do tych osób, oceny przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem tego kryterium. Podsumowując, zdaniem Sądu, niedopuszczalne jest oparcie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego o art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który został uznany w tym zakresie za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W tej kwestii Sąd w całości podziela poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 8/19, Lex nr 25676639, 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 223/16, Lex nr 2100585, 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16, Lex nr 2100757 oraz 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16, Lex nr 2118792. Sąd nie podziela natomiast poglądu organu odwoławczego, że zakresowy charakter wyroku Trybunału sprawia, że bez pozytywnej interwencji prawodawcy wyrok ten nie wywołuje określonych skutków, a przede wszystkim nie zmienia normy prawnej wynikającej z przepisu będącego podstawą do wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, w sprawach rozstrzyganych w drodze indywidualnych decyzji, a taka sytuacja miała w rozpoznawanej sprawie, w związku z brakiem działania ustawodawcy konieczna jest właściwa wykładnia normy prawnej wynikającej ze wskazanego przepisu, biorąc również pod uwagę stwierdzoną przez Trybunał niekonstytucyjność przedmiotowej regulacji. Wskazać przy tym należy, że w przypadku uznania stanowiska Ministra za prawidłowe należałoby stwierdzić, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który przecież jednoznacznie przesądził o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie wywołałby jakichkolwiek skutków prawnych. Innymi słowy, doszłoby do kuriozalnej sytuacji, w której wydany przez Trybunał wyrok nie miałby jakiegokolwiek znaczenia. Jest to nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym i pozostaje w bezpośredniej sprzeczności z konstytucyjną zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Podkreślić przy tym trzeba, że jedną z form bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy jest oparcie wyroku na stanowisku przyjętym przez Trybunał Konstytucyjny w treści orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, Lex nr 2169778). Trybunał Konstytucyjny, jako jedyny organ, upoważniony jest, zgodnie z treścią art. 188 pkt 1 Konstytucji, do orzekania o zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją. Jego orzeczenia zaś, zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Prawidłowości powyższych rozważań nie zdołała przy tym podważyć argumentacja organu odwoławczego, że podobne tezy zawarte w uzasadnieniu innego wyroku Trybunału Konstytucyjnego (wydanego w sprawie P 46/13) często stanowią dla sądów administracyjnych podstawę do niestosowania w konkretnych sprawach wskazanego wyroku, a w konsekwencji podstawę do oddalania skarg na decyzje oparte na przepisie uznanym przez TK za zakresowo niezgodny z Konstytucją. Odnosząc się do powyższego podnieść trzeba, że nie w każdym przypadku rekonstrukcja stanu prawnego w oparciu o werdykt Trybunału jest w ogóle możliwa. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu swojego wyroku taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku Trybunału z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09, dotyczące art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), a niekiedy czyni to judykatura - co właśnie miało miejsce w przypadku powołanego przez organ odwoławczy wyroku Trybunału z 12 maja 2015 r. (por. orzecznictwo zapadłe na tle tego wyroku dotyczącego niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. - m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2019 r., I OSK 1746/17, Lex nr 2722455). Taka jednak sytuacja, w odniesieniu do omawianego orzeczenia Trybunału z 21 października 2014 r., z przyczyn szczegółowo opisanych powyżej, nie zachodzi. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy niesłusznie nie uwzględniły w wydanych w sprawie rozstrzygnięciach wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. dla oceny przesłanki warunkującej przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy. Skoro zatem wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, który w związku z wejściem w życie orzeczenia TK został uznany za niezgodny z Konstytucją (co w przypadku wyroku z 21 października 2014 r. miało miejsce 23 października 2014 r.) nie było dopuszczalne, a w rozpoznawanej wydano decyzje administracyjne na podstawie właśnie tego przepisu, to podjęte w tych okolicznościach rozstrzygnięcia nie mogły być uznane za zgodne z prawem. Tym samym zasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co prowadzić musiało do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022, poz. 329), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.