I SA/Wa 721/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] stycznia 2017 r ., nr [...]. Decyzją [...] z dnia [...] marca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/SKO) działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. dalej jako kpa), art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r., odmawiającą przyznania D. D. świadczeń wychowawczych na dwoje dzieci – I. i J. D. W w decyzja została wydana na podstawie art. 10 ust. 1 i 2, art. 2 pkt. 11, 13, 16, 4, 5 ust. 1 oraz art. 13 i 27 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016r poz. 214). W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 12 grudnia 2016r. D. D. (dalej jako skarżący) wystąpił o przyznanie mu świadczeń wychowawczych na dwoje małoletnich dzieci. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r odmówiono mu przyznania świadczeń wychowawczych podnosząc, iż przedłożona przez niego kopia ugody sądowej zawartej [...] października 2016r między nim i K. S., matką dzieci, wskazuje, iż ustala ona kontakty z dziećmi i jednocześnie określa, że miejscem pobytu dzieci jest każdorazowe miejsce zamieszkania ich matki, tj. [...] ul. [...]. W toku postępowania administracyjnego ustalono też, że na mocy decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] K. S. od kwietnia 2016r pobiera świadczenia wychowawcze na dwoje w/w dzieci w pełnej wysokości. W konkluzji stwierdzono, że wnioskodawca nie zamieszkuje razem z dziećmi a tylko ma z nimi ustalone kontakty, co nie uzasadnia uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczeń wychowawczych. Organ przyjął, że skoro wg zawartej w dniu [...] października 2016r. ugody sądowej – miejscem zamieszkania I. i J. D. jest każdorazowe miejsce zamieszkania ich matki, to wyłącznie z matką tworzą oni rodzinę w rozumieniu ustawy z dnia 11 lutego 2016r o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Wskazał przy tym, że nie było żadnych przeszkód aby zawierając pomiędzy sobą ugodę co do sposobu i czasu sprawowania opieki nad dziećmi, ich rodzice postanowili w jej treści, że opieka nad dziećmi będzie sprawowana przez nich naprzemiennie. Podniósł, że weryfikacja zawartej w ten sposób ugody nie może mieć miejsca w drodze wywiadu środowiskowego organu administracji publicznej, gdyż ten nie jest właściwy w tym przedmiocie. W skardze na ww decyzję SKO podniesiono, że rodzice dzieci zawarli ugodę sądową ustalając w niej, że władza rodzicielska przysługuje im obojgu w pełni, każdorazowym miejscem zamieszkania małoletnich dzieci będzie każdorazowe miejsce zamieszkania ich matki a D. D. będzie kontaktował się z dziećmi we wskazanych pod literami a-d miesiącach roku 2016 i 2017 (w październiku, listopadzie, grudniu oraz styczniu i lutym 2017r), zaś począwszy od marca 2017r w określonych dniach i w czasie świąt oraz ferii zimowych i wakacji. Podniesiono, iż na mocy tej ugody dzieci spędzają u ojca ok. 1/3 miesiąca w czasie roku szkolnego a w wakacje po 1/2 miesiąca a zatem że jest to opieka naprzemienna nad dziećmi. Wg skarżącego organ naruszył art. 2 pkt. 16 ustawy gdyż kierował się przesłanką miejsca zamieszkania dzieci, która w razie opieki naprzemiennej nie ma zastosowania. Skarżący zarzucił, iż z przepisu tego wynika, że w razie gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji czy rozłączeniu dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obojga rodziców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako ppsa) uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem przy rozpoznawaniu sprawy SKO i organ I instancji naruszyły art. 7, 77 i 107 § 3 kpa - w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195 dalej jako ustawa). Jak stanowi art. 4 ust. 1 tej ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Zgodnie z art. 2 pkt. 16 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje rozwiedzionym lub żyjącym w separacji rodzicom wtedy, gdy dziecko pozostaje pod naprzemienną opieką obojga rodziców, ponieważ tylko wtedy dziecko może być zaliczone do członków ich nowych rodzin. W przedmiotowej sprawie orzekające w sprawie organy, jak zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wiąże treść wyroku sądu powszechnego określającego opiekę naprzemienną lub treść zawartej pomiędzy stronami i zaakceptowanej przez Sąd powszechny ugody sądowej. W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do tego, czy dzieci skarżącego podlegają opiece naprzemiennej i czy mogą być zaliczone do członków jego rodziny - w rozumieniu pojęcia "rodziny" przyjętej na potrzeby ustawy. Zgodnie z art. 5 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje ojcu, matce, opiekunowi faktycznemu lub prawnemu dziecka w wysokości 500 zł na dziecko w rodzinie. Rodzina zaś oznacza odpowiednio następujących członków: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka, oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia (...). System opieki naprzemiennej nie został normatywnie zdefiniowany. Co do zasady polega on na tym, że dziecko mieszka z każdym z rodziców w powtarzających się okresach. Został on oficjalnie wprowadzony do polskiego systemu prawnego ustawą z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego. Ustawa ta weszła w życie 29 sierpnia 2015 r. Termin "opieki naprzemiennej" przewiduje art. 2 pkt 16 oraz art. 5 ust. 2 ustawy. Art. 2 pkt 16 ustawy zawiera definicję ustawową "rodziny" i wskazuje, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 2 ustawy - w przypadku (...) gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, kwotę świadczenia wychowawczego przysługującą za niepełny miesiąc ustala się, dzieląc kwotę tego świadczenia przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w tym miesiącu, a otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje. Powołując się na miejsce zamieszkania dzieci w miejscu zamieszkania matki organ uznał, że w sprawie nie mamy do czynienia z opieką naprzemienną. Stanowisko organu oparte o ww argument nie znajduje uzasadnienia. Okoliczność, że w wyroku rozwodowym czy też w ugodzie sądowej (jak w sprawie niniejszej) - miejsce pobytu dzieci skarżącego ustalono przy matce – nie ma decydującego znaczenia w sprawie, gdyż "miejsce pobytu" w świetle obowiązujących przepisów może być tylko jedno. Ponownie wymaga przy tym podkreślenia, że ani ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ani też żaden inny akt prawny – w tym Kodeks postępowania cywilnego czy Kodeks rodzinny i opiekuńczy - nie zawierają definicji użytego przez ustawodawcę art. 2 pkt 16 ustawy pojęcia "opieki naprzemiennej". Kodeks postępowania cywilnego posługuje się jedynie pojęciem "orzeczenie, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach" (por. np. art. 582(1) § 4 kpc). Gdy chodzi o akta sprawy, to należy przede wszystkim podkreślić, że dołączona do nich "ugoda" jest jedynie kopią, nie poświadczoną za zgodność z oryginałem, nie wskazuje przy tym w jakiej sprawie została zawarta i czy została zaakceptowana przez Sąd tj. czy zapadło postanowienie o umorzeniu postępowania wskutek jej zawarcia. Ugoda sądowa nie stanowi orzeczenia Sądu, jednak po zaopatrzeniu jej w klauzulę wykonalności stanowi tytuł wykonawczy i nadaje się do egzekucji, co do zasady zatem winna być akceptowana przez organy administracji. Jednak gdy chodzi o kwestie formalne, to zawarta w aktach administracyjnych kopia ugody – jako że nie wynika z niej w jakiej sprawie została zawarta, nie podlega ocenie (gdy chodzi o jej treść), jako nie posiadająca waloru dowodowego jako dokumentu w rozumieniu art. 76 i 76a kpa. Bez znaczenia dla wyniku sprawy jest też okoliczność, że osobną decyzją od kwietnia 2016r. matce dzieci przyznano prawo do świadczeń wychowawczych na mocy przepisów ustawy, gdyż wniosek skarżącego został złożony po zawarciu rzeczonej ugody i kilka miesięcy po przyznaniu świadczeń matce dzieci. W tym zakresie, ustalając, że matce dzieci osobną decyzją odpowiednio wcześniej przyznano prawo do ww świadczeń, organ winien był zwrócić się do odpowiedniego właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania organu celem ustalenia czy po zawartej ugodzie zgodnie z istniejącymi w tym zakresie obowiązkami matka dzieci zawiadomiła o zmianie dotychczasowej sytuacji poprzez wprowadzenie opieki naprzemiennej z ojcem dzieci. W przypadku bowiem ustalenia, że istotnie rodzice dzieci sprawują opiekę naprzemienną decyzja zapadła wcześniej wobec jednego z rodziców nie powinna być przeszkodą w ustaleniu świadczeń na rzecz drugiego, a ewentualne świadczenia niezasadnie wypłacone matce winny podlegać stosownej weryfikacji i zwrotowi jako świadczenia nienależnie pobrane (art. 25 ustawy). Dokonując niepełnych ustaleń faktycznych i naruszając m.in. reguły dowodowe określone w art. 7, 77 i 80 kpa a także te zawarte w art. 76 i 76a kpa, organ przedwcześnie wydał merytoryczną decyzję w sprawie. Naruszenie przepisów procedury mogło mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny uwzględnić wyrażone przez Sąd stanowisko, zażądać od wnioskodawcy uwierzytelnionej ugody sądowej a następnie w wyniku jej analizy rozważyć zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy. Jednocześnie organ, powołując się na ww ugodę winien z urzędu zwrócić się do organu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania matki dzieci o podjęcie stosownych kroków weryfikujących jej prawo do świadczeń w związku z zawartą ugodą sądową.