I SA/Wa 723/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej Spółdzielni [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Spółdzielnia [...] w W. zwróciła się do Starosty W. z wnioskami o przekształcenie przysługującego jej prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości gruntowej będącej własnością Skarbu Państwa, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, zabudowanej [...] blokami mieszkalnymi, w prawo własności tej nieruchomości, w trybie ustawy z dnia 29.07.2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm., dalej: ustawa o przekształceniu). W pierwszym wniosku z dnia 7.01.2008 r. (wpływ w dniu 9.01.2008 r.) Spółdzielnia wnosiła o udzielenie bonifikaty za przekształcenie w wysokości 90 % należnej opłaty, w drugim zaś z dnia 11.02.2008 r. (wpływ w dniu 14.02.2008 r.) wnosiła o udzielenie 80 % bonifikaty. Starosta Powiatu W. wnioskiem z dnia 14.03.2008 r. wystąpił do Wojewody [...], w trybie art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy o przekształceniu (w wersji obowiązującej w dacie tego wniosku), o wyrażenie zgody na udzielenie 80 % bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wskazując, że opłata za przekształcenie bez bonifikaty, zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym, wyniosłaby [...] zł. Wojewoda [...] pismem z dnia [...].12.2008 r. nie wyraził zgody na udzielenie 80 % bonifikaty od opłaty za przekształcenie. Poinformowana o tym fakcie Spółdzielnia [...] w W. (pismem Starostwa Powiatowego z dnia 23.01.2009 r.) podtrzymała wniosek o przekształcenie i wniosła o udzielenie 90 % bonifikaty (pismo z dnia 2.02.2009 r.). Starosta Powiatu W. decyzją z dnia [...].02.2009 r. nr [...] odmówił Spółdzielni [...] w W. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki mieszkaniowej nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w W., w prawo własności, z bonifikatą 80 % od należnej opłaty za przekształcenie. Powołując się na art. 1 ust. 2 pkt 2 oraz art. 4 ust. 3 ustawy o przekształceniu, odmowę przekształcenia uzasadnił brakiem zgody Wojewody [...] na udzielenie 80 % bonifikaty. Odwołanie od powyższej decyzji, skierowane za pośrednictwem organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wniosła Spółdzielnia [...] w W. W odwołaniu podniesiono, że kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o niewłaściwą podstawę prawną. Zdaniem odwołującej się Spółdzielni z art. 68 ust. 1 pkt 1 i 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 ust. 2, 8 i 11 ustawy o przekształceniu wynika, że Wojewoda ma obowiązek udzielenia 90 % bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a tylko w przypadku bonifikaty wyższej niż 90 % zgoda Wojewody ma charakter fakultatywny. Wobec tego Spółdzielnia wnosi o "unieważnienie decyzji i przyznanie zgodnie z ustawą 90 % bonifikaty". Organ I instancji odwołanie Spółdzielni [...] w W. przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., które to Kolegium postanowieniem z dnia [...].04.2009 r. wydanym na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazało je według właściwości Wojewodzie [...]. Postanowienie to, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO w O. z dnia [...].05.2009 r. nr [...]. Następnie Wojewoda [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O., poprzez wskazanie SKO jako organu właściwego do rozpoznania odwołania Spółdzielni [...] w W. od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...].02.2009 r. nr [...] odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności z bonifikata 80 %. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2.12.2009 r. sygn. akt I OW 115/09 wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. jako organ właściwy w sprawie. NSA za trafne w tym sporze uznał stanowisko Wojewody [...]. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o przekształceniu organem właściwym do wydania decyzji w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa jest starosta, a zgodnie z art. 17 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze. Zatem to ten organ powinien rozpoznać odwołanie od decyzji starosty. NSA powołał się na utrwaloną linię orzeczniczą w tego typu sprawach, a pogląd, na który powoływało się SKO uznał za odosobniony. W szczególności nietrafne jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powoływanie się na art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako na przepis szczególny, w stosunku do ogólnych zasad wynikających z art. 17 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. Po rozpatrzeniu [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO stwierdziło, że przy załatwianiu przedmiotowej sprawy zastosowanie miał art. 4 ust. 7 pkt 1 ustawy o przekształceniu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji przez Starostę W., zgodnie z którym właściwy organ (w tym wypadku starosta) może udzielić bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia tylko za zgodą wojewody. Obecnie, po ostatniej nowelizacji ustawy o przekształceniu, dokonanej ustawą z dnia 5.11.2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590), która weszła w życie w dniu 7.01.2010 r. zgoda wojewody ma formę zarządzenia. Przed tą zmianą zgoda miała charakter oświadczenia woli organu, składanego w imieniu właściciela nieruchomości. Ponieważ Wojewoda [...] nie wyraził zgody na udzielenie 80 % bonifikaty przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności, Starosta W. był tym stanowiskiem związany. Musiał więc odmówić przekształcenia, skoro strona żądała przekształcenia z bonifikatą. Ponadto, zdaniem organu II instancji, przepisy art. 4 ust. 8 i 11 ustawy o przekształceniu nie mają zastosowania do spółdzielni [...], lecz do osób fizycznych. SKO zauważyło też, że zmiana ustawy o przekształceniu, która weszła w życie w dniu 7.01.2010 r., wprowadza istotne dla spółdzielni zmiany w art. 5 tej ustawy, których jednak organ II instancji nie mógł zastosować, gdyż – jego zdaniem – do postępowań wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia [...] w W., reprezentowana jednoosobowo przez prezesa zarządu, który otrzymał upoważnienie w trybie art. 55 § 1 Prawa spółdzielczego. Skarga wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz o: stwierdzenie nieważności postanowienia SKO z dnia [...].04.2009 r. o przekazaniu odwołania według właściwości, stwierdzenie nieważności odmowy udzielenia przez Wojewodę [...] zgody na udzielenie bonifikaty w piśmie z dnia [...].12.2008 r., nałożenie kary na Wojewodę [...] za opieszałość oraz kary na SKO w O. za opieszałość i działanie niezgodne z prawem, a także zasądzenie solidarnie od tych organów odszkodowania w kwocie [...] zł. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuca błędne zastosowanie oraz błędną interpretację przepisów prawa, zarówno w zakresie zasad przekształcania użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jak też w zakresie właściwości organów do załatwienia sprawy. Po opisie dotychczasowego przebiegu postępowania Spółdzielnia odwołuje się do argumentów podniesionych wcześniej, w pismach złożonych w postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie z tego powodu, że w dniu wydawania zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. nie było już organem właściwym do rozpatrzenia odwołania Spółdzielni [...] w W. od decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...].02.2009 r. nr [...] odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności z bonifikata 80 %. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2.12.2009 r. sygn. akt I OW 115/09 wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. jako organ właściwy w sprawie, lecz od dnia wydania tego postanowienia do dnia [...].02.2010 r., w którym SKO wydało zaskarżoną decyzję, uległ zmianie stan prawny. Wspomnianą już ustawą z dnia 5.11.2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590; dalej powoływana też jako ustawa zmieniająca), która weszła w życie w dniu 7.01.2010 r., w art. 3 ustawy o przekształceniu dodany został ust. 1a w brzmieniu: organem wyższego stopnia w sprawach, o których mowa w ust. 1 pkt 1, jest wojewoda. Ust. 1 pkt 1 art. 3 ustawy o przekształceniu, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stanowi, że decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydaje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w tym również nieruchomości, w stosunku do których prawo własności Skarbu Państwa wykonują inne państwowe osoby prawne. Z tego wynika więc, że obecnie organem wyższego stopnia w stosunku do starosty działającego w trybie ustawy o przekształceniu jest wojewoda. Właściwość tę należy stosować od 7 stycznia 2010 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z 5.11.2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. W ocenie sądu błędne jest przekonanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., iż do spraw wszczętych i niezakończonych (jaką decyzją: ostateczną, czy pierwszoinstancyjną?) stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli sprzed 7 stycznia 2010 r. SKO odwołuje się w tym zakresie do art. 5 ustawy z dnia 5.11.2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, który stanowi, że "W sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 3, w brzmieniu dotychczasowym, w przypadkach, w których istnieje konieczność podjęcia nowych zarządzeń lub uchwał uwzględniających przepisy wprowadzone niniejszą ustawą, organ zawiesza postępowanie do czasu podjęcia tych zarządzeń lub uchwał." Zdaniem sądu z przepisu tego w żaden sposób nie można wywieść, że nowe brzmienie przepisów "ustawy zmienianej w art. 3" [ustawy zmieniającej], czyli nowe brzmienie przepisów ustawy o przekształceniu, nie ma zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy o zmianie. Wręcz przeciwnie, sprawy wszczęte i niezakończone, prowadzone "na podstawie przepisów [ustawy o przekształceniu] (...) w brzmieniu dotychczasowym", zawiesza się do czasu podjęcia odpowiednich zarządzeń lub uchwał, w oparciu o nowe brzmienie przepisów ustawy o przekształceniu. Oznacza to bezpośrednie stosowanie przepisów nowych (w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 5.11.2009 r.), a tylko do czasu wydania koniecznych uchwał i zarządzeń w oparciu o "nowe" przepisy, organ prowadzący "wszczęte i niezakończone" postępowanie ma obowiązek je zawiesić. W przeciwnym razie ustawodawca zastosowałby konstrukcję przepisu przejściowego taką, jak w art. 4 ustawy o zmianie: "w sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów (...) ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się przepisy dotychczasowe", ewentualnie dodając z wyjątkiem (...). Skoro od dnia 7 stycznia 2010 r. w sprawie należało stosować przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 5.11.2009 r. oznacza to, że decyzja będąca przedmiotem skargi, wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w dniu [...] lutego 2010 r., została wydana przez organ, który nie był właściwy w sprawie. Organem właściwym od dnia 7.01.2010 r. był bowiem wojewoda (art. 3 ust 1a ustawy o przekształceniu, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą). Zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem sąd musiał stwierdzić jej nieważność w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Na ocenę tę nie może mieć wpływu prawomocne postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2.12.2009 r. sygn. akt I OW 115/09, gdyż "bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie" (zob. wyrok NSA z dnia 6.05.2009 r. II OSK 691/08, LEX nr 574442). Wnioski skargi dotyczące nałożenia na organy kary nie mogły być rozważane w postępowaniu, gdzie przedmiotem zaskarżenia była decyzja SKO z [...].02.2010 r. Sąd nie widział też potrzeby stwierdzania nieważności postanowienia SKO o przekazaniu odwołania według właściwości, gdyż nie było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy (art. 135 P.p.s.a.). Odszkodowania od organów można zaś dochodzić przed sadem powszechnym, a nie administracyjnym. Odmowa udzielenia przez Wojewodę [...] zgody na bonifikatę również nie podlegała osobnemu stwierdzeniu nieważności, gdyż została wydana w ramach toczącego się postępowania zakończonego decyzją podlegającą kontroli. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., a o wstrzymaniu wykonania decyzji na podstawie art. 152 P.p.s.a.