I OW 115/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Mazowieckiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ostrołęce w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Wyszkowie, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,7942 ha. postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce jako organ właściwy w sprawie. Wojewoda Mazowiecki wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Mazowieckim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. przez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w W. od decyzji Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...]w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,7942 ha. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. przekazało odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" Wojewodzie Mazowieckiemu według właściwości powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt I SA/WA 1778/07 (Lex nr 469392) potwierdzający właściwość Wojewody w tych sprawach. Zdaniem wnioskującego Wojewody Mazowieckiego, stanowisko to jest nietrafne. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) organem właściwym do wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa jest starosta. Z kolei z art. 17 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 k.p.a. wynika, że organami wyższego stopnia wobec jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Żaden przepis ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie stanowi inaczej, co oznacza brak podstaw do odstąpienia od tej zasady. Dodatkowo zasadę z art. 17 pkt 1 k.p.a. potwierdzają przepisy art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o wojewodzie i o administracji rządowej w województwie oraz art. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, z których wynika, że wojewoda jest organem wyższego stopnia tylko wówczas, gdy istnieje ku temu wyraźna podstawa ustawowa, a której w niniejszej sprawie brak. Wnioskujący organ powołał się przy tym na liczne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w analogicznych sprawach wskazał samorządowe kolegium odwoławcze jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej przez starostę w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o uznanie, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" jest Wojewoda Mazowiecki. Kolegium prezentuje pogląd, że zadania nałożone na starostę w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie są zadaniami własnymi starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego lecz zadaniami z zakresu administracji rządowej. Zatem wykładnia systemowa przepisów prawa prowadzi do tezy, że to wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym w stosunku do decyzji, jakie podejmuje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Wobec tego organem odwoławczym od decyzji wydanej przez starostę w takiej sprawie jest wojewoda. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpatrywanej sprawie zaistniał spór kompetencyjny ze względu na rozbieżne interpretacje przez Wojewodę Mazowieckiego i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. przepisów określających właściwość organu odwoławczego wobec decyzji Starosty Powiatu Wyszkowskiego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Oba pozostające w sporze organy uważają się za niewłaściwe do załatwienia sprawy (negatywny spór kompetencyjny). Zachodzą zatem przesłanki określone w art. 22 § 2 k.p.a. Za trafne w tym sporze uznać należy stanowisko Wojewody Mazowieckiego. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) w art. 3 ust. 1 pkt 1 stwierdza, że organem właściwym do wydania decyzji w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa jest starosta, a zgodnie z art. 17 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wobec tego to ten organ uznać należy za właściwy do rozpoznania przedmiotowego odwołania od decyzji starosty. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące na właściwość samorządowego kolegium odwoławczego w takich sprawach wydaje się być ugruntowane (zob. postanowienia: z dnia 9 maja 2007 r., sygn. I OW 9/07, z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. I OW 26/07, z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. I OW 112/07, z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. II OW 9/07, z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. I OW 158/08, z dnia 10 marca 2009 r., sygn. I OW 161/08 - wszystkie niepublikowane). Pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt I SA/WA 1778/07 (Lex nr 469392), na który wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., jest raczej odosobniony. Nietrafne jest powołanie się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami . Zgodnie z tym przepisem wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanych przez starostę, ale tylko w sprawach wynikających z tej ustawy. Nie ma natomiast przepisu, który przenosiłby tę zasadę na sprawy wynikające z ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Pozbawiony racji jest pogląd Kolegium, że decyzje w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności są decyzjami z zakresu gospodarowania nieruchomościami. Użytkowanie wieczyste jest wprawdzie w dużej części regulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz ustawa ta określając formy gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (ich związków) nie wymienia przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności jako jedną z tych form. Stąd też ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. w sposób odrębny i autonomiczny określa zasady oraz tryb takich przekształceń. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.