I SA/Wa 723/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odszkodowaniu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz.651 z późn. zm., dalej u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania E. T. i U. T. od decyzji Prezydenta W. z [...] listopada 2011 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2011 r., w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że Prezydent W. decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] orzekł o: 1. ustaleniu odszkodowania za grunt położony w W. przy ulicy [...] stanowiący działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...], o łącznej powierzchni [...] m2, przeznaczone pod nowe drogi publiczne, uregulowany w księdze wieczystej KW Nr [...] stanowiący obecnie własność Miasta W., w wysokości [...] zł; 2. przyznaniu ustalonego w punkcie pierwszym odszkodowania na rzecz: – U.T. w udziale ½ części tj. w kwocie [...] zł – E.T. w udziale ½ części tj. w kwocie [...] zł 3. wypłaty ustalonego odszkodowania, dokonać miał Prezydent W., jako organ W.; 4. wypłata odszkodowania miała nastąpić jednorazowo w terminie 30 dni od dnia, w którym przedmiotowa decyzja stała by się ostateczna. Od powyższej decyzji pismem z 5 grudnia 2011 r. odwołały się E. T. i U. T. Wniosły o uchylenie rozstrzygnięcia, orzeczenie, co do istoty sprawy przez organ drugiej instancji, względnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W treści odwołania podniosły, że wartość odszkodowania jest znacznie zaniżona, zarówno w stosunku do wartości działek podobnych przeznaczonych pod drogi publiczne ([...]), za które W. w 2010 roku wypłaciło po [...] zł/m2, jak i w stosunku do wartości działek przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, których cena wynosi [...] zł zł/m2. Ponadto stwierdziły, że Prezydent W. w sposób bezkrytyczny oparł się na operacie szacunkowym biegłej A. A., zawierającym szereg błędów i nieścisłości, a przede wszystkim przyjmującym ,,w sposób tendencyjny’’ najbardziej niekorzystne ceny nieadekwatnych działek. Odwołujące się zwróciły uwagę, że na zgłoszone zarzuty odnośnie operatu szacunkowego, biegła udzieliła wyjaśnień w piśmie z dnia 24 listopada 2010 r., z którym nigdy nie zostały zapoznane. Również nie zostały powiadomione, że do oceny kwestionowanego operatu właściwa jest Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. W treści odwołania odniosły się do wyjaśnień biegłej oraz załączyły wyjaśnienia opracowane przez biegłego B. S., w sprawie uwag dotyczących opracowanego przez niego operatu szacunkowego, z których wynika, że zarzuty zgłoszone przez biegłą A. A. są nietrafne i nieprawdziwe. Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy i rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] wskazał, że z przepisów art. 98 ust. 1-3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe- z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Właściwy organ składa wówczas wniosek o ujawnienie praw podmiotu publicznoprawnego w księdze wieczystej, a podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Stosownie zaś do art. 98 ust. 3 ustawy za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższego wynika, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje z chwilą, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela nieruchomości stała się ostateczna, a w decyzji tej postanowiono o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną. Obowiązek ten może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a organem, albo - gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie - w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z [...] stycznia 2001 r., nr [...] Burmistrz Gminy W. – [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej, jako działka nr [...] z KW [...] o powierzchni [...] m2, położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...], jako działka Nr [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy W. – [...] z [...] sierpnia 2000 r., nr [...], objętej wnioskami zawartymi w akcie notarialnym Rep [...], sporządzonym [...] kwietnia 2000 r. przez notariusza C. K., w ten sposób, że w wyniku podziału powstała m.in. działka nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz działka nr [...] o powierzchni [...] m2 przeznaczone pod nowe drogi publiczne. Według podziałowej działki ewidencyjne nr [...] oraz nr [...] o łącznej powierzchni [...] m2 przewidziane zostały pod nowe drogi publiczne na osiedlu [...] i [...]. W dniu 24 czerwca 2009 r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną w sprawie uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotowe działki ewidencyjne. Zgodnie z protokołem z rokowań Miasto W. zaproponowało odszkodowanie w wysokości [...] zł, natomiast pełnomocnicy byłych właścicieli nie wyrazili zgody na zaproponowaną wysokość odszkodowania i zaproponowali kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł. Wobec braku porozumienia stron, co do wysokości odszkodowania został podpisany protokół z rokowań zakończony wynikiem negatywnym. Wojewoda wyjaśnił, że kwestie odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy art. 128-135 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 129 ust. 5 i art. 130 ust 2 tej ustawy odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Natomiast sposoby określenia wartości nieruchomości regulują między innymi przepisy art. 152-154 ustawy. Rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie do art. 75 k.p.a. opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez biegłego wysokości odszkodowania w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn zm.). Na podstawie ówcześnie obowiązującego § 36 ust. 1 tego rozporządzenia przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Z treści § 4 rozporządzenia wynika, że przy stosowaniu podejścia porównawczego przy sporządzaniu operatu szacunkowego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Jednak § 36 ust. 2 pkt. 1 tego rozporządzenia pozwala w przypadku braku cen, przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne na zastosowanie podejścia porównawczego określającego wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących jako iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50%. Zgodnie z ówcześnie brzmiącym § 36 ust. 3 powyższego rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym, że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. W związku z powyższym, na zlecenie Prezydenta W. został wykonany operat szacunkowy z 2 sierpnia 2010 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. A. posiadającą uprawnienia o nr [...], w którym określono wartość rynkową nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania w wysokości [...] zł. Aktualna wartość przedmiotowej nieruchomości wskazana w operacie szacunkowym, zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego, stosowną klauzulą. W dniu 18 listopada 2011 r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której pełnomocnik byłych właścicieli zakwestionowała operat szacunkowy z 2 sierpnia 2010 r. Obecna na rozprawie, autorka operatu szacunkowego wyjaśniła metodologię wyceny, przyjętych do porównania transakcjach oraz cechy nieruchomości. Następnie pismem z 24 listopada 2010 r. rzeczoznawca A. A. odniosła się do zgłoszonych uwag dotyczących operatu szacunkowego z 2 sierpnia 2010 r. W podsumowaniu stwierdziła, że uwagi pełnomocnika opierają się na błędnych informacjach oraz błędnych założeniach. Ponadto oświadczyła, że nie wnoszą one merytorycznych oraz metodologicznych informacji, które mogły być brane pod uwagę w procesie wyceny przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym podtrzymała oszacowaną wartość przedmiotowej nieruchomości. W dniu 18 listopada 2010 r. pełnomocnik E. T. i U. T. dołączyła do akt operat szacunkowy z 17 listopada 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. S. nr uprawnień [...], określający wartość prawa własności 1m2 gruntu według stanu na dzień [...] stycznia 2001 r. oraz aktualnych danych na kwotę [...] zł. Prezydent W. w kwestionowanej decyzji z [...] listopada 2011 r., wskazał, że operat ten nie może posłużyć do oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości, ponieważ zawiera uchybienia i niejasności, które mogły mieć istotny wpływ na wynik procesu szacowania. Wartość prawa własności podana w operacie szacunkowym sporządzonym przez B. S. jest 55% wyższa od podanej w operacie sporządzonym przez A. A. oraz odbiega znacznie od cen obserwowanych na rynku lokalnym. Zdaniem organu I instancji operat szacunkowy sporządzony przez B. S. nie powinien, zatem być wykorzystany, jako podstawa do ustalenia wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną ulicę [...]. Strona postępowania została poinformowana, że właściwa do oceny zgodności operatu szacunkowego z przepisami prawa oraz standardami jest Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Wojewoda [...] wskazał, że z treści art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą, bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. W oparciu o wskazane wyżej reguły postępowania dowodowego organ administracji publicznej winien również dokonać oceny opinii o wartości rynkowej nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Organ administracji publicznej nie jest związany opinią biegłego. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Wojewoda podkreślił, że organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadać, czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w określonej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ obowiązany jest również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Wojewoda wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 12 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 770/07 podkreślił, że operat szacunkowy jest opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Powinien być jednak sporządzony zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, w następstwie pełnego procesu wyceny, obejmującego wszelkie czynności szacunkowe, konieczne do właściwego określenia wartości nieruchomości. Proces ten podlega zaś kontroli organów rozstrzygających sprawę. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Wojewoda uznał, że operat szacunkowy z 2 sierpnia 2010 r. sporządzony przez A.A. jest poprawny pod względem formalnym oraz co, do przyjętego sposobu wyceny. Wątpliwości budzi natomiast fakt, że analiza rynku nie objęła wszystkich transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, jakie odnotowano na rynku lokalnym [...]. W szczególności brak w operacie stwierdzenia, że w procesie analizy rozważane były transakcje dotyczące nieruchomości przy ulicy [...], które wykazano w operacie szacunkowym wykonanym na zlecenie strony. Proces analizy cen na rynku lokalnym powinien odnosić się do wszystkich cen stwierdzonych na rynku lokalnym i oceniać podobieństwo nieruchomości objętych tymi transakcjami do przedmiotu wyceny. Powinien wskazywać zasady, którymi kierował się rzeczoznawca przyjmując do porównania jedne z tych nieruchomości i odrzucając inne. Organ odwoławczy zaznaczył, że analiza rynku jest jednym z podstawowych elementów wyceny nieruchomości (§ 56 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego), stąd powinna być w operacie szacunkowym należycie udokumentowana, m.in. poprzez przedstawienie pełnej listy transakcji odnotowanych na rynku lokalnym. Wybór nieruchomości porównawczych jest częścią analizy rynku i nie może być dokonany przypadkowo lub arbitralnie, lecz powinien posiadać rzetelne uzasadnienie z podaniem kryteriów selekcji transakcji. Istnienie powyższych obowiązków rzeczoznawcy w zakresie analizy rynku, organ II instancji wyprowadził z art. 175 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z powyższego przepisu wynika, że rzeczoznawca jest zobowiązany do wykonania czynności związanych z określeniem wartości nieruchomości ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności, kierując się zasadą bezstronnością w wycenie nieruchomości. W kontekście wiedzy o rynku lokalnym w oparciu o który dokonano określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, zawartej w operacie szacunkowym, znajdującym się w przedmiotowych aktach postępowania administracyjnego rzeczoznawca majątkowy tego obowiązku nie dopełnił. Odnosząc się do zarzutu stron dotyczącego nie zapoznania się z wyjaśnieniami udzielonymi przez A. A. w sprawie zgłoszonych zastrzeżeń dotyczących operatu szacunkowego z 2 sierpnia 2010 r., Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Od powyższej zasady można odstąpić tylko w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Ponadto organ administracji ma obowiązek utrwalenia w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 kpa. Prezydent W. zawiadomieniem z 12 października 2011 r., na podstawie wyżej wskazanego przepisu zawiadomił strony postępowania o możliwości złożenia ewentualnych wyjaśnień i wniosków, a także o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. W związku z powyższym storna mogła zapoznać się z wyjaśnieniami udzielonymi przez rzeczoznawcę A. A., w sprawie zgłoszonych zarzutów odnośnie operatu szacunkowego z 2 sierpnia 2010 r. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada inkwizycyjności, co oznacza, że "gospodarzem postępowania" jest organ administracji publicznej. To organ ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 1998r., sygn. akt IV SA 656/96). Wojewoda wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2006 r., sygn. akt I OSK 884/06 podniósł, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź, gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone, lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Koniecznym jest, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni, stwarzając w ten sposób gwarancję realizacji praw i interesów storn oraz uczestników postępowania. Wojewoda [...] wyjaśnił, że, gdy wycena nieruchomości została dokonana przez biegłego w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, strony i uczestnicy mają prawo ustosunkować się do tej opinii oraz mogą podnosić i zgłaszać nowe wnioski dowodowe, dopuszczalne na tym właśnie etapie w postępowaniu wyjaśniającym. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, dokonane w oparciu o całokształt tak zebranych materiałów dowodowych następnie podlega ocenie organu odwoławczego, co zapewni przestrzeganie gwarancji procesowych strony. Biorąc powyższe pod uwagę organ II instancji stwierdził, że decyzję Prezydenta W. z [...] listopada 2011 r., należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowa decyzja została wydana bowiem z naruszeniem przepisów procedury postępowania administracyjnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sporządzony w sprawie operat szacunkowy został sporządzony niewłaściwie i nie może stanowić dowodu w sprawie przy jej ponownym rozpatrywaniu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto W. Decyzji tej zarzuciło: – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 kpa polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, tj. ocena operatu szacunkowego mogła nastąpić na etapie postępowania przed organem II instancji, a w konsekwencji nierozpoznanie merytorycznie sprawy przez organ odwoławczy, – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 136 kpa w związku z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia i w konsekwencji zaniechanie skierowania operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w sytuacji powzięcia przez organ odwoławczy wątpliwości odnośnie prawidłowości sporządzenia tego dowodu, – naruszenie przepisu art. 157 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuprawnione kwestionowanie przez organ odwoławczy tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych, a w konsekwencji podjęcie prze Wojewodę [...] działań zastrzeżonych przez ustawodawcę dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, – naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 w związku z art. 138 § 2 kpa poprzez zaniechanie wskazania przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji. Skarżące Miasto W. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda dokonał w sposób nieuprawniony oceny operatu szacunkowego, wkraczając w wiadomości specjalne. Nie wyjaśnił z jakich przyczyn uznał operat za wadliwy. W ocenie skarżącego nawet jeśli organ odwoławczy miał zastrzeżenia co do sporządzonej opinii rzeczoznawcy, to biorąc pod uwagę dwuinstancyjność postępowania administracyjnego winien zastosować się do treści art. 157 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy stanowi opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć owych wiadomości specjalnych. Jeśli bowiem organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne mógłby wiążąco zweryfikować we własnym zakresie wszystkie ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, to w takim przypadku operat ten traciłby ustawowy walor opinii z zakresu wiadomości specjalnych, wynikający z art. 7 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 84 § 1 kpa. W ocenie skarżącego, jeśli Wojewoda [...] miał jakiekolwiek wątpliwości odnośnie prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, mógł skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i skierować operat do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, nie zaś zastępować kompetencji tejże organizacji. Skarżące Miasto wskazując na treść przepisu art. 15 kpa podniosło, że obowiązkiem organu odwoławczego, który powziął wątpliwości odnośnie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenie w tym celu uzupełniającego postępowania dowodowego, stosownie do art. 136 kpa, także w drodze ewentualnego skierowania operatu szacunkowego do oceny w trybie art. 157 ust. 1 ustawy. W ocenie skarżącego Wojewoda [...] w omawianej sprawie przekroczył swoje uprawnienia określone w art. 138 kpa, naruszając jednocześnie zasadę wyrażoną w art. 12 § 1 kpa, tj. szybkości postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ponadto skarżący zarzucił, że Wojewoda nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, jak również nie wskazał, do czego uprawniał go art. 138 § 2 kpa, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i co organ I instancji ma uczynić z powyższym operatem. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczki postępowania E. T. i U. T. wniosły o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny operatu szacunkowego oraz czy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji oraz przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Należy podkreślić, że dowód z opinii rzeczoznawcy jest dowodem w sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 kpa i podlega ocenie przez organy administracji, tak jak każdy inny dowód. W sprawach o odszkodowanie jest to dowód kluczowy. Ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego, jego wiarygodności i przydatności do rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, gdyż to organ rozstrzyga sprawę. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że rzeczoznawca A. A. dokonując analizy rynku i nie przedstawiła transakcji gruntami na rynku lokalnym przeznaczonymi pod drogi publiczne. Z operatu nie wynika, jak liczne były takie transakcje i w jakim czasie oraz jaka zarysowała się tendencja tymi transakcjami (wzrostowa czy malejąca), a wobec tego, w jaki sposób wpływała ona na ceny. Wprawdzie rzeczoznawca nie miała obowiązku przedstawienia wszystkich transakcji rynkowych (jak twierdzi organ II instancji), jednakże powinna zaprezentować ich adekwatną ilość, z której dokonałaby wyboru transakcji przyjętych do porównań. Wbrew zarzutom skargi, nie stanowi to o ingerencji w merytoryczną treść opinii i w kompetencje zastrzeżone wyłącznie dla rzeczoznawcy. Nie uzasadnia to także zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż organ sam dokonał oceny dowodu w sprawie. O ingerencji można by mówić wówczas, gdyby organ nakazywał rzeczoznawcy wybór konkretnych nieruchomości do porównania, ich liczby, przedziału cen, które powinien uwzględnić, określonych stron umowy, przedmiotu transakcji. Zważyć należy, że rynek lokalny określonych nieruchomości jest stanem obiektywnym, na który zarówno rzeczoznawca, ani organ nie mają wpływu. Zatem przedstawienie rynku poprzez zaprezentowanie transakcji określonymi nieruchomości, a następnie wybór transakcji przyjętych do porównań, umożliwia ocenę wiarygodności operatu, pod kątem prawidłowości przeprowadzonego rozumowania rzeczoznawcy co do doboru nieruchomości podobnych, wykazania dlaczego określone transakcje nie zostały uwzględnione, a wobec tego, czy wybór nie nosi cech dowolności. Takich elementów w operacie rzeczoznawcy A. A. zabrakło. Nie wskazano w nim także innych transakcji przy ul. [...], które jak wynika z operatu rzeczoznawcy B. S., były dokonywane. Wskazać trzeba, że rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien jako materiał porównawczy wybierać z oczywistych względów przede wszystkim transakcje, które zostały zawarte w okresie zbliżonym do daty wyceny. Zgodnie z przepisami art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, a więc chodzi o aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wprawdzie rzeczoznawca może wziąć pod uwagę (jako materiał porównawczy) transakcje dokonywane w czasie bardziej lub mniej odległym od dnia wyceny, ale nie może przy tym pominąć umów zawartych w okresie najbardziej zbliżonym do daty sporządzenia operatu, a więc i do daty wydania decyzji. W operacie sporządzonym przez A. A. przyjęto do porównań transakcje z lat 2009 i 2008. Przy czym z treści operatu nie wynika, dlaczego nie przyjęto do analizy transakcji bardziej zbliżonych czasowo do daty sporządzenia operatu oraz, dlaczego w operacie nie uwzględniono transakcji z 2010 r. Jak już wyżej wskazano, proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych i możliwie najbardziej aktualnych transakcjach, tj. najbardziej zbliżonych czasowo do daty sporządzania operatu, a w związku z tym i daty wydania decyzji (w niniejszej sprawie - marzec 2012 r.). Było to tym bardziej konieczne albowiem z treści operatu wynikało, że transakcje takie są zawierane. Niewystarczające jest wówczas zastosowanie współczynnika korygującego – aktualizującego cenę z uwagi na upływ czasu. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy nie naruszył przepisów art. 7,77 § 1, 107 kpa. Organ ten wyczerpująco w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał operat sporządzony przez rzeczoznawcę A. A. za wadliwy. Z kolei co do zarzutu naruszenia art. 136 kpa w zw. z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzić należy, że wadliwego operatu nie można uzupełnić innymi dowodami i materiałami. Natomiast, jak wyżej wskazano, w niniejszej sprawie organ II instancji oceniał operat jako dowód w sprawie, do czego jest zobowiązany wydając decyzję. Organowi nie można skutecznie postawić zarzutu nie skorzystania z możliwości przewidzianej przepisem art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro w postępowaniu właściwie dokonał oceny operatu (por. wyrok NSA z 23 XI 2010 r., II OSK 1752/09, lex 746767). Nie można bowiem podzielić poglądu, że zakwestionowanie prawidłowości operatu może nastąpić jedynie poprzez zlecenie jego oceny organizacji rzeczoznawców majątkowych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 V 2010 r., II SA/Wr 96/10, lex 674627). Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] art. 138 § 2 kpa. W niniejszej sprawie istnieje konieczność sporządzenia nowego operatu, a jak zaznaczono na wstępie, dowód z operatu szacunkowego jest w sprawie odszkodowawczej dowodem kluczowym. Organ I instancji nie dostrzegł wadliwości operatu, a więc naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a więc dokonania wyceny nieruchomości i ustalenie odszkodowania ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zapewni to dwuinstancyjność postępowania. Wbrew zarzutom skargi, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien przeprowadzić dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego i co organ ten powinien brać pod uwagę oceniając prawidłowość operatu. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności, z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. z 2012 r., poz. 270), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.