II OSK 1752/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Ł. i W. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 294/09 w sprawie ze skargi B. Ł. i W. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej oddala skargę kasacyjną. II OSK 1752/09 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 25 czerwca 2009 r., II SA/Łd 294/09 oddalił skargę B. Ł. i W. Ł. na decyzję samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie opłaty planistycznej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można również oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12.03.2007 r. III SA/Gl 1672/06 - LEX nr 236965 ). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 3 marca 2009 r., II OSK 271/08 jednoznacznie stwierdził, iż rzeczą Sądu I instancji jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a zatem zgodności zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej. Kontrola ta nie uprawnia zaś Sądu do dokonania samodzielnej oceny dowodu przeprowadzonego przez organ, a zatem wnikania w merytoryczną treść operatu szacunkowego. Jako przykład ugruntowanej już linii orzecznictwa powołano wyrok NSA w Warszawie z 13.12.2006 r., II OSK 91/06, zgodnie z którym "rolą sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonej decyzji i prawidłowość przeprowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego. Tymczasem sąd dokonał sam oceny dowodu, jakim był operat szacunkowy, zamiast skontrolować ocenę tego dowodu dokonaną przez organ administracyjny." W ocenie NSA analogiczna sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd, iż doszło do naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. Organy bowiem, wbrew stanowisku Sądu, dokonały wszechstronnej i wnikliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego G. S. dochodząc do trafnego wniosku, iż jest on dowodem wiarygodnym, sporządzonym zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami. Ocenie organów podlegał również przedstawiony przez skarżących operat szacunkowy sporządzony przez W. P. Organy w uzasadnieniu decyzji wskazały przyczyny dezawuujące jego wartość jako dowodu w sprawie i ocena ta nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Tak więc, skoro istotna w sprawie okoliczność wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została stwierdzona dowodem w postaci operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę G. S., brak było podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku skarżących o przeprowadzenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy. Co więcej, zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który z mocy art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stosuje się odpowiednio w postępowaniu w przedmiocie opłaty planistycznej sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Oceny takiej może dokonać wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, co wynika wprost z art. 157 ust. 1 u.g.n. Tego trybu oceny skarżący jednak nie wnioskowali, a tylko w tym trybie możliwa była kontrola prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego G. S. Organom administracji nie można również postawić zarzutu braku inicjatywy w zakresie skorzystania z urzędu z możliwości przewidzianej wskazanym powyżej przepisem art. 157 ust. 1 u.gn. Organ I instancji dokonał wszak prawidłowej oceny operatu szacunkowego rzeczoznawcy G S., który wszelkie wykryte błędy i niedokładności wyjaśnił i skorygował. W tym stanie rzeczy, należy podzielić stanowisko NSA, iż organom administracji nie można zarzucić dowolności zarówno w gromadzeniu materiału dowodowego jak i jego oceny, a tym samym naruszenia art. 7, 77 § 1, 78 i 80 K.p.a. Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie potwierdziła również naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie do treści art. 36 ust. 4 wskazanej ustawy - jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przytoczonych przepisów wynika, że wydanie decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej nie zależy od uznania organu, lecz jest obligatoryjne i uzależnione jedynie od spełnienia przesłanek określonych w art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 4 ustawy, przy posiłkowym zastosowaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. uregulowań zawartych w Dziale IV obejmującym Wycenę nieruchomości, Rozdziale 1 dotyczącym Określenia wartości nieruchomości (art. 149 i nast.). W rozpoznawanej sprawie przesądzone zostało, iż zbycie nieruchomości przez skarżących poprzez zawarcie ugody przenoszącej własność nieruchomości w zamian za zwolnienie z długu objęte jest dyspozycją art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem powoduje obowiązek poniesienia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej ze zmianą planu. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną, w której zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej, w zakresie poprawności oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez G. S. dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, w zakresie oddalenia skargi na decyzję SKO w Skierniewicach, w sytuacji gdy wyżej powołany przepis wyznacza nakłada na Sąd powyższy obowiązek; 3. art. 190 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Sąd związany był wyrokiem NSA, w zakresie oceny prawidłowości postępowania organów administracji w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy Sąd związany był z mocy ustawy jedynie wykładnią prawa dokonaną w niniejszej sprawie. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących, kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd wydając zaskarżony wyrok nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej, w zakresie poprawności oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez G. S., dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach. Rzeczą Sądu I instancji jest kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a zatem zgodność zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej. Przenosząc powyższe na realia przedmiotowej sprawy warto zauważyć, że Sąd I instancji był obowiązany do zbadania m.in., czy organ administracji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, w szczególności w zakresie operatu szacunkowego, sporządzonego przez biegłego G. S. W zakresie prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego mieści się również pojęcie wyniku procesu dowodzenia, a więc uznania danego faktu za prawdziwy, w tym również podstaw, na jakich organ administracyjny orzekał o prawdziwości tego faktu. Oczywistym jest, że Sąd I instancji nie powinien sam dokonywać dowodu, w postaci operatu szacunkowego, a rozstrzygnąć, czy organy administracyjne mogły uznać go za prawdziwy, z uwagi na sporządzenie go zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami. W przedmiotowej sprawie Sąd zaniechał dokonania takiej kontroli, nie odniósł się do zarzutów stawianych przez skarżących zarówno samemu operatowi, jak i bezstronności biegłego. Ponadto nie można uznać za przeprowadzenie kontroli działalności organów administracji, rozstrzygnięcia Sądu w zakresie zarzutów odnoszących się do braku inicjatywy, w zakresie skorzystania z urzędu z możliwości przewidzianej przepisem art. 157 ust. 1 u.g.n. oraz zarzutom dotyczącym naruszenia art. 78 § 2 k.p.a. Przepis powyższy zakłada bowiem, że organ może nie uwzględnić żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Niewątpliwie fakt, jak kształtował się wzrost cen danej nieruchomości przed zmianą planu zagospodarowania przestrzennego i po tej zmianie, ma istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Biorąc także pod uwagę liczne błędy w operacie szacunkowym - które wbrew twierdzeniom Sądu nie zostały w całości usunięte - organ powinien uwzględnić żądanie skarżących o przeprowadzenie drugiego operatu szacunkowego, który uwzględniałby wartość nieruchomości w porównaniu z innymi podobnymi nieruchomościami, a nie wartość nieruchomości w porównaniu z tymi z innego miasta. Ponadto powinien uwzględniać także fakt, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest nadzorem konserwatorskim, co rodzi skutki dla jej wartości. Przecież inne są zapatrywania inwestorów na taki fakt, jeżeli chcą zakupić działkę rolniczą, a działkę, która może być wykorzystana na cele gospodarcze. Dopiero takie przeprowadzenie przez organ administracji postępowania dowodowego mogłoby być uznane za spełniające wymogi określone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ponadto Sąd sporządził uzasadnienie zaskarżonego wyroku z pominięciem elementów, którym takie uzasadnienie zgodnie z art. art. 141 § 4 p.p.s.a. powinno odpowiadać. Sąd nie zawarł bowiem w nim wyjaśnienia powodów wydania takiego rozstrzygnięcia. Nie można uznać, za rzetelne zrealizowania powyższego obowiązku odwoływana się do stanowiska NSA lub zamieszczania zdań, które swą ogólnością odbierają skarżącemu rzeczową polemikę z argumentami Sądu. Dla przykładu można wskazać fragment, który w mniemaniu Sądu ma przemawiać za zasadnością rozstrzygnięcia, co do zarzutu braku inicjatywy dowodowej ze strony organu cyt: "Organ I instancji dokonał wszak prawidłowej oceny operatu szacunkowego rzeczoznawcy G. S., który wszelkie wykryte błędy i niedokładności wyjaśnił i skorygował" (s. 18) Na podstawie tego fragmentu nie tylko skarżący, ale i Naczelny Sąd Administracyjny nie może ustalić, dlaczego Sąd doszedł do takiej konkluzji. Jakie wszelkie wykryte błędy i niedokładności rzeczoznawca wyjaśnił i skorygował i czy w sposób, który pozwalał organowi administracyjnemu uznać, za wystarczający. Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok naruszył także art. 190 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że Sąd związany był wyrokiem NSA, w zakresie oceny prawidłowości postępowania organów administracji w przedmiotowej sprawie. Jak wynika bowiem z fragmentu uzasadnienia (s. 16) Sąd I instancji zbyt szeroko interpretuje pojęcie "wykładni prawa" zawartego w/w przepisie. Zdaniem Sądu pojęcie to obejmuje poza wykładnią prawa procesowego i materialnego również ocenę stanu faktycznego, jak i prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Zdaniem skarżącego jest nieuprawniona wykładnia rozszerzająca powyższego pojęcia. Gdyby taką właśnie wykładnię przyjąć Sąd, któremu zostałaby sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, w zasadzie nie sprawowałby wymiaru sprawiedliwości w zakresie kontroli działalności administracji i nie rozstrzygałby spraw samodzielnie. Powyższe twierdzenie znajduje również potwierdzenie w utrwalonym w tej sprawie orzecznictwie sądów administracyjnych (vide: wyrok NSA z dn. 04.09.2007 r. I FSK 1130/06; wyrok WSA w Warszawie z 30.05.2005 r. III SA/Wa 1041/05; wyrok WSA w Warszawie z 24.03.2006 r. III SA/Wa 3345/05; wyrok WSA w Warszawie z 07.09.2009 r. IV SA/Wa 1283/07). Jednakże w przedmiotowej sprawie poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 190 p.p.s.a Sąd nie zbadał i nie rozstrzygnął sam sprawy, a zdał się całkowicie na Naczelny Sąd Administracyjny. Przejawem takiego procedowania jest sporządzone uzasadnianie, w którego treści Sąd nie wyjaśnia toku swojego rozumowania, a przytacza argumenty wywiedzione przez NSA, czasami wręcz opacznie rozumiane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie są trafne. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Zgodnie z 190 p.p.s.a. jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg, ponieważ odnosi się również do stron postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powyższe rozwiązanie ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa. Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa i rozpoznać sprawę w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a., jeżeli: a) stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny – por. wyrok SN z 9 lipca 1998 r., I PKN 226/98 (OSNAPiUS 1999, nr 15, poz. 486) oraz wyrok NSA z 28 listopada 2005 r., I FSK 294/05, LEX nr 187537; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny – por. wyrok WSA w Warszawie z 7 czerwca 2005 r., VI SA/Wa 2065/04. Jednakże przypadki te nie miały miejsca w rozpoznawanej sprawie. Trafnie zatem Sąd I instancji ograniczył się – zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku NSA z 3 marca 2009 r., II OSK 271/08 – do prawidłowości przeprowadzonego przez organy administracyjne postępowania dowodowego. Zasadnie również przyjął, że postępowanie to zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, co w konsekwencji pozwoliło uznać, że ustalony w sprawie stan faktyczny dawał podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. W tym zakresie był bowiem związany wykładnia NSA, że w sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 78 § 1 k.p.a. Co więcej, NSA dokonał również wykładni art. 157 u.g.n. i art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez stwierdzenie, że "w przedmiocie opłaty planistycznej sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Oceny takiej może dokonać wyłącznie organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny". Wreszcie Sąd I instancji związany był wykładnią art. 157 ust. 1 u.g.n. wyrażającą się w stwierdzeniu, że "Organom administracji nie można również postawić zarzutu braku inicjatywy w zakresie skorzystania z urzędu z możliwości przewidzianej wskazanym powyżej przepisem", skoro w administracyjnym postępowaniu dowodowym dokonano "prawidłowej oceny operatu szacunkowego rzeczoznawcy G. S.". W tym stanie rzeczy należało uznać, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw, albowiem Sąd I instancji dokonał oceny prawidłowości przeprowadzonego przez organy administracyjne postępowania dowodowego w granicach wykładni prawa dokonanej w tej sprawie w wyroku NSA z 3 marca 2009 r., II OSK 271/08 (art. 190 p.p.s.a.). Swoje stanowisko w tej sprawie uzasadnił zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., jako że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy wymienione w tym przepisie w stopniu wystarczającym do wyjaśnienia podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. W rezultacie przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi kontrola zaskarżonej decyzji odpowiada kryteriom wskazanym w art. 3 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.