I SA/Wa 726/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda [...] odmówił W. B. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez I. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości L. Z uzasadnienia decyzji wynika, że powodem odmowy przyznania rekompensaty było niedostarczenie przez W. B. dwóch operatów szacunkowych – jednego określającego wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Polski oraz drugiego, dotyczącego wartości prawa nabytego przez I. B. w ramach realizacji rekompensaty. Pismem z dnia 21 listopada 2011 r. W. B. wniósł do Ministra Skarbu Państwa odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...], żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z treści odwołania wynika, że strona nie podziela oceny Wojewody odnośnie konieczności sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość prawa nabytego przez I. B. w ramach realizacji rekompensaty. Ponadto w odwołaniu W. B. zwrócił się do organu wyższej instancji: o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dotyczącej treści protokołu Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w B. z dnia 24 lipca 1961 r., w którym zamieszczono zeznania świadków potwierdzające fakt dysponowania przez I. B. prawem własności mienia zabużańskiego, a także o wykładnię postanowienia Sądu Powiatowego w B. z dnia [...] października 1961 r., informującego o założeniu dla nieruchomości ziemskiej w miejscowości D. o obszarze [...] ha księgi wieczystej Rep. Kw. Nr [...] i o dopuszczenie dowodu w postaci pisma Starostwa Powiatowego w B. z dnia 14 listopada 2008 r., przy którym przekazano kopię postanowienia sądowego z dnia [...] października 1961 r. Po rozpoznaniu tego odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. – dalej: ustawa z 2005 r.), postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. dokonał pozytywnej oceny spełnienia wymogów z art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy i wezwał W. B. do przedłożenia sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego dwóch operatów szacunkowych – jednego określającego wartość nieruchomości pozostawionych przez I. B. w miejscowości L. oraz drugiego dotyczącego wartości prawa nabytego przez wyżej wymienioną w ramach realizacji rekompensaty. W postanowieniu tym Wojewoda [...] przyjął, że dowodem świadczącym o posiadaniu prawa własności mienia zabużańskiego są oświadczenia świadków – R. J. i W. K., zamieszczone w protokole sporządzonym w Wydziale Rolnictwa i Leśnictwa w B. w dniu 24 lipca 1961 r., z których wynika, że I. B. była właścicielką gospodarstwa o powierzchni [...] ha (w tym [...] ha ziemi ornej oraz [...] ha łąki) oraz zabudowań – domu mieszkalnego, obory i stodoły, pozostawionych w miejscowości L. na [...]. Natomiast za dowody świadczące o tym, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła realizacja prawa do rekompensaty, Wojewoda uznał wydany przez Powiatową Komisję Ziemską w B. akt nadania nr [...] z dnia [...] lipca 1961 r., przyznający I. B. gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha wraz z budynkami, tj. 1/2 domu mieszkalnego, 1/2 obory i 1/2 stodoły, położone we wsi D. oraz orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. o wykonaniu aktu nadania. Minister podkreślił, że w tym ostatnim orzeczeniu wyraźnie zaznaczono, że I. B. jest zwolniona, jako repatriant, od obowiązku uiszczenia ceny nabycia gospodarstwa rolnego, a zatem bezsporne jest, że nadane jej gospodarstwo rolne było formą rekompensaty za mienie nieruchome pozostawione na byłym terytorium RP. Częściową realizację prawa do rekompensaty potwierdza także oświadczenie W. B. z dnia 20 stycznia 2006 r., w którym stwierdza on, że prawo to było zrealizowane przez jego matkę I. B., poprzez nabycie przez nią w 1961 r. gospodarstwa rolnego we wsi D. Pismami z dnia 9 i 23 października 2009 r. Wojewoda [...] poinformował W. B., że brak operatów szacunkowych uniemożliwia wydanie w sprawie decyzji administracyjnej. Ponadto pismem z dnia 16 września 2011 r. organ wojewódzki poinformował stronę, że w przypadku nie dokonania tej czynności wydana zostanie decyzja o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Z uwagi na to, że W. B. nie przedłożył operatów szacunkowych, Wojewoda [...] wydał decyzję o odmowie przyznania rekompensaty. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3-4 w związku z art. 12 ust. 2 ustawy z 2005 r., w postanowieniu wydawanym na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy wojewoda wzywa wnioskodawcę do przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a w przypadkach, w których realizacja prawa do rekompensaty nastąpiła przed dniem 1 stycznia 1998 r., również operatu szacunkowego określającego wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali. W niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa uznał za udowodnione zarówno to, że I. (Minister błędnie używa imienia I.) B. była właścicielką mienia zabużańskiego, opisanego w protokole z dnia 24 lipca 1961 r. jak i to, że w ramach realizacji prawa do rekompensaty nabyła prawo własności nieruchomości wyszczególnionych w Akcie Nadania z dnia [...] lipca 1961 r. i w Orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] sierpnia 1961 r. Nieruchomości te zostały następnie, na mocy decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lutego 1967 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1968 r., przejęte na rzecz państwa w zamian za emeryturę dla I. B. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, Wojewoda słusznie uznał, że strona postępowania jest zobowiązana do przedłożenia dwóch operatów szacunkowych, dotyczących wartości mienia zabużańskiego oraz prawa własności gospodarstwa rolnego otrzymanego przez I. B. w ramach rekompensaty. Ponieważ W. B. pomimo kilkukrotnych wezwań wystosowanych do niego przez organ pierwszej instancji nie zastosował się do wezwań Wojewody [...], organ ten był zobowiązany wydać decyzję negatywną. Sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest wyceną nieruchomości, w związku z czym jego brak uniemożliwia organowi ustalenie wartości mienia zabużańskiego, a tym samym obliczenie wartości rekompensaty. Minister zauważył, że taki tok rozumowania znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Zgodnie z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1739/09 i z 26 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 52/11, niezastosowanie się przez stronę postępowania do wezwania o złożenie operatu szacunkowego powinno skutkować decyzją o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Natomiast jeśli chodzi o pozostałe kwestie poruszone przez W. B. w odwołaniu, Minister Skarbu Państwa nie dostrzegł potrzeby dokonywania wskazanych przez stronę czynności, gdyż nie mają one wpływu zarówno na zaskarżoną decyzję Wojewody, jak i na decyzję wydaną w postępowaniu odwoławczym. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2012 r. W. B.wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając zarazem zawieszenia postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne, które rozstrzygnąć ma Sąd Rejonowy w B. Zdaniem skarżącego wykładni wymaga postanowienie o wpisie do księgi wieczystej z dnia [...] października 1961 r., w szczególności to, czy z jego treści wynika, że nabyte przez matkę gospodarstwo rolne otrzymała ona "z zaliczeniem mienia pozostawionego poza obecnymi granicami R.P. Zasadnym jest też zbadanie, czy decyzja z dnia [...] lutego 1967 r. o przekazaniu przez I. B. gospodarstwa rolnego z powrotem na Skarb Państwa w zamian za świadczenia emerytalne nie wywołała skutków prawnych z mocą wsteczną, tj. takich, jakby gospodarstwa tego w ogóle nie otrzymała. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rozstrzygając w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) sąd uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. Organy obydwu instancji uznały, że powodem odmowy przyznania W. B. rekompensaty było niedostarczenie przez wnioskodawcę dwóch operatów szacunkowych – jednego określającego wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz drugiego, dotyczącego wartości prawa nabytego przez I. B. w ramach ekwiwalentu za pozostawione mienie. Na wstępie rozważań przytoczyć należy pogląd wypowiadany już wielokrotnie w orzecznictwie, który sąd w niniejszym składzie podziela, że "ustawa o rekompensacie, poczynając od art. 5, reguluje zasady postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, które ma zostać zakończone decyzją wojewody. Postępowanie to wszczynane jest wnioskiem osób ubiegających się o potwierdzenie – art. 5 ust. 1, wśród których są takie, które na podstawie przepisów odrębnych w ramach realizacji prawa nabyły nieruchomości Skarbu Państwa – art. 6 ust. 3. W stosunku do nich tylko są wymagane dodatkowe dowody – urzędowe potwierdzenie nabycia i oszacowanie nabytego prawa – art. 6 ust. 3, art. 7 ust. 1 pkt 4, zaś decyzja o potwierdzeniu prawa ma zawierać dodatkowy element co do zwaloryzowania wartości nabytego prawa. Z systematyki przepisów dotyczących zasad postępowania, tj. art. 5-8 wynika, że potwierdzenie decyzją prawa do rekompensaty dotyczy osób, które częściowo zrealizowały te prawa [lub nie miały w ogóle potwierdzonego prawa do rekompensaty do dnia wejścia w życie ustawy], zaś regulacja co do tych, którzy prawa nie zrealizowali [a mają je potwierdzone w oparciu o poprzednie przepisy] jest wyjątkiem, choć znajduje się ramach regulacji tych podmiotów niedotyczących" (zob. wyrok NSA z dnia 23.10.2009 r. I OSK 60/09, LEX nr 571051). Zatem postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty wszczynane jest na wniosek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 2005 r., przy czym wniosek ten dotyczy również osób, o których mowa w art. 6 ust. 3. Musi być on też uzupełniony o operaty szacunkowe określające zarówno wartość nieruchomości pozostawionej, jak i wartość praw już otrzymanych na poczet obecnego prawa do rekompensaty (art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4). Nie dołączenie w terminie wyznaczonym przez organ żądanych operatów szacunkowych należy, zdaniem sądu, traktować jako następcze braki wniosku wszczynającego postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. I choć wymagania dotyczące wniosku składanego w trybie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy organ ocenia przed wydaniem postanowienia, o jakim mowa w art. 7 ust. 1, to braki wniosku dotyczące operatów szacunkowych należy traktować właśnie jako braki następcze, powstałe dopiero na skutek wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. Co do zasady zgodzić należy się więc z organami, że jeśli na skutek braku operatów szacunkowych, których sporządzenie jest obowiązkiem strony, nie można dokonać potwierdzenia prawa do rekompensaty, a przyczyną tego są następcze wobec wydanego postanowienia braki wniosku, który strona ma obowiązek uzupełnić (art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4), to uznać należy, że może to być podstawa do odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy z 2005 r., z powodu niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2. W grę nie wchodzi bowiem zwrot wniosku, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., z uwagi na szczególną regulację ustawy z 2005 r., którą co do jej systematyki przedstawił NSA w cytowanym wyżej wyroku z 23.10.2009 r. I OSK 60/09. W niniejszej sprawie nie można jednak z całą pewnością stwierdzić, że organ nie dysponował potrzebnymi mu operatami, określającymi wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz wartość prawa nabytego przez I. B. w ramach ekwiwalentu za pozostawione mienie. A to z tego powodu, że nie jest jasne, z czyjego wniosku organ prowadził postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty i ile decyzji wydał w odniesieniu do rekompensaty za pozostawione przez I. B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości L. W aktach sprawy znajdują się bowiem oświadczenia braci W. B. – R. B. i H. B., odpowiednio z dnia 17 października 2006 r. i z dnia 20 października 2006 r. – o zrzeczeniu się uprawnień do rekompensaty i wskazaniu jako uprawnionego W. B. Jednakże już po tej dacie, zarówno R. jak i H. B. złożyli osobno wnioski (odpowiednio z dnia 29.05.2007 r. i z dnia 12.06.2007 r.) o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione przez I. i K. B. (rodziców) w miejscowości L. Ponadto pismem z dnia 6 listopada 2008 r. Wojewoda [...] zawiadomił wszystkich trzech braci – W., R. i H. B. – o wszczęciu postępowania w celu ustalenia prawa do rekompensaty. Następne czynności i rozstrzygnięcia organu I instancji były już jednak kierowane wyłącznie do W. B. Organy nie wyjaśniły więc, czy uznały W. B., na podstawie złożonych oświadczeń pozostałych braci z dnia 17 października 2006 r. i z dnia 20 października 2006 r., za jedyną osobę uprawnioną do rekompensaty, czy też prowadziły osobne postępowania z wniosków wszystkich braci B. W orzecznictwie istnieje wprawdzie rozbieżność poglądów, co do tego, czy wniosek złożony przez jednego z uprawnionych wszczyna postępowanie w odniesieniu do wszystkich współwłaścicieli lub współspadkobierców właścicieli majątku pozostawionego poza granicami R.P., czy też każdy z uprawnionych powinien osobno wystąpić z wnioskiem o rekompensatę, w oparciu o art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 2005 r., to jednak nie ulega wątpliwości, że nawet w tym drugim przypadku postępowania powinny być połączone w trybie art. 62 K.p.a. Organy nie wyjaśniły więc, czy prowadziły jedno postępowanie na wniosek W. B., czy też trzy postępowania, również z wniosków pozostałych braci B., a jeśli tak, to dlaczego ich nie połączyły. Ma to również takie konsekwencje, że jeśli były inne postępowania, w których być może sporządzone zostały potrzebne operaty, to mogło mieć to też istotny wpływ na wynik tej sprawy. Brak wyjaśnienia tych okoliczności powoduje, że decyzje organów obydwu instancji należy uznać za wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Za niezasadne należy uznać natomiast pozostałe zarzuty skargi, z jednym zastrzeżeniem. Otóż skarżący domagał się wykładni postanowienia o wpisie do księgi wieczystej z dnia [...] października 1961 r. oraz zbadania, czy decyzja z dnia [...] lutego 1967 r. o przekazaniu przez I. B. gospodarstwa rolnego z powrotem na Skarb Państwa w zamian za świadczenia emerytalne, nie wywołała skutków takich, jakby I. B. gospodarstwa tego w ogóle nie otrzymała. Zauważyć więc należy, że wpis do księgi wieczystej prawa własności na rzecz I. B. nie miał charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny. Prawo własności przyznanego jej gospodarstwa powstało z mocy orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1961 r. o wykonaniu aktu nadania. W orzeczeniu tym wyraźnie zaznaczono, że I. B. jest zwolniona, jako repatriant, od obowiązku uiszczenia ceny nabycia gospodarstwa rolnego. Nabycie to należy więc traktować jako realizację uprawnienia do zaliczenia mienia w zamian za mienie pozostawione. O tym, czy wyczerpało to całość rekompensaty, czy też tylko jej część, odpowiedzieć miało niniejsze postępowanie. Faktu tego nie zmienia późniejsze przejęcie tego gospodarstwa z powrotem na Skarb Państwa, w zamian za świadczenia emerytalne, na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lutego 1967 r. Organ musi natomiast ponownie ocenić, czy decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lutego 1967 r. jest ostateczna. Treść decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] października 1968 r. jest bowiem na tyle niejasna, że nie wiadomo od jakiej decyzji PWRN w K. rozpoznało odwołanie. Decyzja z dnia [...] lutego 1967 r. przejmowała gospodarstwo na Skarb Państwa, a decyzja z dnia [...] października 1968 r. określa ją jako odmawiającą przejęcia, a w uzasadnieniu stwierdza się ponadto, że odwołanie zostało złożone po terminie. Wyjaśnienie tej okoliczności ma więc także istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a jego brak narusza art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Ponownie prowadząc postępowanie organ wyjaśni tę ostatnią kwestię oraz okoliczności podniesione wcześniej, mianowicie to, czy prowadził jedno postępowanie na wniosek W. B., czy też trzy postępowania, również z wniosków pozostałych braci B., a jeśli tak, to dlaczego ich nie połączył. Jeśli toczyły się też inne postępowania, to czy były w nich sporządzone potrzebne operaty, które można byłoby wykorzystać również w tej sprawie, po połączeniu jej w trybie art. 62 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i na podstawie art. 152 P.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.