I SA/Wa 730/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. M., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...] , utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] października 2011 r. Nr [...]o odmowie przyznania J. S. świadczenia pieniężnego z programu rządowego – “Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w miesiącu październiku 2011 r. w wysokości [...] złotych. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. J. S., wnioskiem z dnia 1 października 2011 r. zwróciła się do Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przyznanie zasiłku z programu rządowego "na dożywianie" w wysokości [...] zł, na zakup obiadów w danym miesiącu (koszt obiadu ok. [...] zł). Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] Kierownik MOPS w S. odmówił pomocy we wskazanej formie, z uwagi na brak zgody wnioskodawczyni na przeprowadzenie z nią wywiadu środowiskowego. Od powyższej decyzji J. S. złożyła odwołanie, w którym zarzuciła organowi, że udziela pomocy innym osobom, nawet tym którzy przekraczają kryterium dochodowe. Przyznała, że tylko pierwszy wywiad środowiskowy przeprowadzony był w 2004 r. w jej domu. Wyjaśniła, że od dawna co miesiąc jest nachodzona i namawiana do podpisania wywiadu środowiskowego z niewypełnionymi rubrykami, na co się jednak nie zgadza. Ostatni wywiad miał miejsce w dniu [...] października 2011 r. i trwał ponad godzinę. Każda niewypełniona strona była przez nią zaznaczona i oparafowana. W ocenie wnioskodawczyni organ pomocy społecznej rażąco narusza prawo, co jest przestępstwem, narusza także ustawę o pomocy społecznej, uznanie administracyjne oraz zasady współżycia społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] , utrzymało w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] października 2011 roku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 2 ust. 1, art. 3, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wskazał, że J. S. prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, co wynika z orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W., nr[...] . Orzeczenie wydano do dnia [...] maja 2012 r. Źródłem utrzymania wnioskodawczyni jest zasiłek stały w kwocie [...] zł i zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. W każdym miesiącu strona ubiega się o kilkunastotysięczne zasiłki na powtarzające się potrzeby. Na miesiąc październik 2011 r. strona złożyła 17 wniosków z prośbą o udzielenie pomocy materialnej na łączną kwotę co najmniej [...] zł. Kwota wnioskowanej pomocy w wielu przypadkach znacznie przekracza pojęcie niezbędności, a wymienione we wnioskach rzeczy można nabyć za wielokrotnie niższą cenę. Kolegium podkreśliło, że organ pierwszej prawidłowo przesądził, że podstawą wydania decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie był rażący brak współpracy strony z Ośrodkiem w szczególności w kwestii przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Z akt sprawy wynika (pismo organu z dnia 30 listopada 2011 r.), że ostatni wywiad środowiskowy sporządzono w mieszkaniu strony, w kwietniu 2010 r., natomiast pracownicy socjalni pomimo wcześniejszych powiadomień nie byli wpuszczeni przez stronę do mieszkania. MOPS podejmował próby aktualizacji wywiadu środowiskowego w dniach: [...] stycznia 2011 r., [...] lutego 2011 r., [...] marca 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., [...] maja 2011 r. [...] czerwca 2011 r., [...] lipca 2011 r., [...] sierpnia 2011 r., [...] września 2011 r. oraz [...] października 2011 r. Ostatnie zawiadomienie J. S. odebrała w dniu [...] października 2011 r. i mimo, że w wyznaczonym dniu była w domu nie wpuściła pracowników socjalnych do domu. Wywiad środowiskowy przeprowadzono na podwórku. Tym samym pracownicy socjalni nie mieli możliwości oceny aktualnej sytuacji mieszkaniowej strony jak i jej sytuacji życiowej. Zdaniem Kolegium, takie zachowanie osoby domagającej się świadczeń z pomocy społecznej wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, warunkującej odmowę przyznania świadczenia. Od powyższej decyzji J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W obszernym uzasadnieniu skargi J. S. opisała swoją ciężką sytuację życiową, wskazując na zły stan zdrowia oraz problemy finansowe, w których rozwiązywaniu MOPS nie chce jej pomagać. Zarzuciła organom nieprzestrzeganie przepisów ustawy o pomocy społecznej, w szczególności art. 39 oraz systematyczne wstrzymywanie zasiłków. Zdaniem skarżącej pracownicy społeczni próbują co miesiąc wymusić jej podpis na niewypełnionym formularzu wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 31 stycznia 2013 r. pełnomocnik skarżącej z urzędu adwokat P. M. przedłożył pismo procesowe, będące uzupełnieniem skargi, w którym zarzucił obu zaskarżonym decyzjom: 1) przekroczenie granic uznania administracyjnego i dowolne zastosowanie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wbrew dyrektywom art. 2 i 3 tej ustawy; 2) naruszenie art. 75 § 1 i 107 § 3 Kpa poprzez niedokonanie z urzędu niezbędnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby ocenić, czy rzeczywiście zaistniał brak współpracy z pracownikiem pomocy społecznej, czy też sytuacja była niezawiniona przez wnioskodawczynię; 3) naruszenie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej trudna sytuacja życiowa wnioskodawczyni została udokumentowana i ma charakter okoliczności niespornej. Ponadto organy winny z urzędu ustalić, czy rzeczywiście zaszła po stronie skarżącej odmowa współpracy i czy nie jest ona spowodowana stanem zdrowia lub innymi usprawiedliwionymi okolicznościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Dokonując takiej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić naruszenia prawa. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie zaś do art. 3 ust. 3 i 4 powołanej ustawy, rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji podmiotów korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Oznacza to udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych, ale bez obowiązku zaspokajania wszystkich ich potrzeb. W przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia pieniężnego w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" – ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) – z którego są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się m. in. w ubóstwie, z powodu bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, a w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym, w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Art. 7 tej ustawy wskazuje, iż do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Z tego też względu w sprawie przyznania, w ramach ww. programu, osobom potrzebującym świadczenia pieniężnego, oprócz przepisów ogólnych regulujących problematykę przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zastosowanie znajduje art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią tego przepisu zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści tego przepisu wynika również, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania - stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 2 października 2008 r., I OSK 37/08, z dnia 19 marca 2009 r., I OSK 561/08, z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09, z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 84/10, z dnia 22 listopada 2012 r. I OSK 60/11). Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie zaś do art. 107 ww. ustawy oraz § 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz.U. Nr 27, poz. 138), wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (I. Sierpowska: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 416). Dowód z rodzinnego wywiadu środowiskowego jest dowodem obligatoryjnym i winien być aktualizowany nie rzadziej niż co 6 miesięcy mimo braku zmiany danych (art. 107 ust 4 ustawy o pomocy społecznej). Wywiad środowiskowy jest zatem szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Składa się nań szereg czynności organu, jak przesłuchanie strony i jej rodziny, wykorzystanie dokumentów wskazanych w § 8 ww. rozporządzenia, a także przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych, a w szczególności z oświadczenia o stanie majątkowym, złożonego przez stronę. Wniosek ten znajduje potwierdzenie na gruncie wykładni systemowej, a przede wszystkim w treści § 2 ust. 3 rozporządzenia, nakazującego przeprowadzenie wywiadu w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. W tym zakresie osoba ubiegająca się o pomoc społeczną, a także jej rodzina w ramach obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym, zobowiązana jest mu okazać wszelkie zajmowane przez siebie pomieszczenia. Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja, w myśl art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Jak wynika z akt sprawy po złożeniu przez skarżącą wniosku o przyznanie zasiłku celowego MOPS wielokrotnie podejmował bezowocne próby aktualizacji wywiadu środowiskowego (w dniach: [...] stycznia 2011 r., [...] lutego 2011 r., [...] marca 2011 r., [...] kwietnia 2011 r., [...] maja 2011 r. [...] czerwca 2011 r., [...] lipca 2011 r., [...] sierpnia 2011 r., [...] września 2011 r. oraz [...] października 2011 r.) Ostatnie zawiadomienie J. S. odebrała w dniu 17 października 2011 r. i mimo, że w wyznaczonym dniu była w domu nie wpuściła pracowników socjalnych do domu. Ostatni wywiad przeprowadzony był w dniu [...] kwietnia 2010 r. przez wybranego przez skarżącą pracownika socjalnego (drugi pracownik nie został wpuszczony do domu). Skoro zatem organ, ze względu na działania strony utrudniające przeprowadzenie pracownikom socjalnym wywiadu środowiskowego, pozbawiony został możliwości dokonania jakiejkolwiek oceny, czy zaistniały przesłanki do udzielenia skarżącej pomocy w postaci przyznania wnioskowanego zasiłku, to zdaniem Sądu upoważniało to organy do wydania decyzji o odmowie przyznania skarżącej pomocy. I wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, organ nie jest obowiązany do ustalania przyczyn takiego postępowania wnioskodawczyni. Niewłaściwe zachowanie skarżącej, uniemożliwienie przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego, z całą pewnością nie świadczą o chęci współpracy wnioskodawczyni z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu jej problemów życiowych. Odnosząc się do zarzutu skarżącej o zmuszaniu jej przez pracowników socjalnych do podpisania niewypełnionych formularzy aktualizacji wywiadu środowiskowego wyjaśnić należy, że tylko rubryka II formularza wypełniana jest przez wnioskodawcę. Pozostałe rubryki wypełnia pracownik socjalny na podstawie oceny m.in. żądań zgłoszonych w pkt II przez wnioskodawcę. Wobec tego oczekiwania skarżącej, że przed wypełnieniem rubryki z pkt II cały druk winien być wypełniony pozostają w sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Ponadto aby organ mógł określić zakres pomocy powinien najpierw ustalić żądania, ocenić sytuację wnioskodawcy, a następnie zaplanować rodzaj pomocy i jej zakres. Reasumując Sąd stwierdził, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w piśmie pełnomocnika skarżącej i prawidłowo zastosowały przepis art. 11 ust. 2 ustawy, a wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 tej ustawy.