I SA/Wa 730/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] odmawiającą ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod część drogi gminnej. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku [...] z dnia [...] września 2015 r. dotyczącego ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę Miasto [...], z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności nieruchomości zajętej pod część drogi gminnej - ul. [...] w mieście [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...]. Powodem odmowy był fakt, że wniosek w przedmiotowej sprawie złożony został z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] wnieśli odwołanie. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Podkreślił, że zgodnie z treścią ust. 4 tego artykułu odszkodowanie za grunty przejęte na podstawie tej regulacji prawnej były ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Organ II instancji wyjaśnił, że określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy termin składania wniosków jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłoszenia wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia: 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02, 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 oraz 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09. Oznacza to, że po upływie okresu określonego w art. 73 ust. 4 roszczenie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania wygasa, tym samym złożenie wniosku po dniu 31 grudnia 2005 r. nie może prowadzić do przyznania odszkodowania nawet w przypadku spełnienia pozostałych ustawowych przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że Wojewoda ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część drogi gminnej - ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...]. Postępowanie administracyjne zakończone skarżoną decyzją organu I instancji zostało wszczęte na skutek wniosku [...] z dnia [...] września 2015 r. Bezsporne jest zatem, że wnioskodawcy uchybili terminowi określonemu w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy, który nie podlega przywróceniu. Starosta pismem z dnia [...] września 2015 r. wystąpił do wnioskodawców z prośbą o udzielenie informacji, czy w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. był składany wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W odpowiedzi wnioskodawcy poinformowali, że we wskazanym okresie nie był składany wniosek o ustalenie odszkodowania. Za słuszne zatem należy uznać stanowisko organu I instancji o odmowie uwzględnienia złożonego przez odwołujących się wniosku z dniu [...] września 2015 r. w sprawie o ustalenie i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...]. W uzasadnieniu skargi wnieśli o ponowne przeanalizowanie ich wniosku o ustalenie odszkodowania. Wyjaśnili, że składali wnioski do Urzędu o zapłatę za grunt zajęty pod drogę. Jednakże w odpowiedzi Urząd wyjaśnił, że nie ma możliwości finansowych, aby wykupić część nieruchomości zajętej pod drogę. Podkreślili, że przejęcie nieruchomości pod drogę nastąpiło wcześniej ustawą z 1998 r. Skarżący ponowili wniosek o wypłatę odszkodowania za zajętą pod drogę gminną część działki będącej ich własnością. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 73 ust. 1, ust 3 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Z jego treści wynika, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa, jest ostateczna decyzja wojewody. Odszkodowanie, o którym mowa, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Z przepisu tego wynika, że odszkodowanie w związku z przejściem własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego przysługuje właścicielowi takiej nieruchomości jedynie w przypadku, gdy złoży on odpowiedni wniosek do właściwego organu w terminie zakreślonym w ustawie Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tj. do dnia 31 grudnia 2005 r. Ustalenie odszkodowania za zajęcie gruntu pod drogę publiczną nie następuje z urzędu, lecz jedynie na wniosek uprawnionej osoby złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r. Ustalony w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną termin do składania wniosków ma takie znaczenie, że nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasa. Termin na złożenie wniosku o odszkodowanie jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że przed rozpoczęciem biegu tego terminu roszczenie nie istnieje, natomiast po jego upływie wygasa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 2258/11). Oznacza to, że ewentualnie złożone lub zgłaszane przez skarżących wcześniejsze wnioski o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę, składane były w sytuacji, w której nie istniało jeszcze po stronie skarżących możliwe do zrealizowania na drodze postępowania administracyjnego podmiotowe prawo do odszkodowania. Wnioski o odszkodowanie złożone do organu administracji przed dniem 1 stycznia 1999 r., czyli przed wejściem w życie powołanej ustawy, nie mogły być merytorycznie rozpoznane przez organ, ponieważ zawarte w nich żądanie nie znajdowało oparcia w obowiązującej normie materialnego prawa administracyjnego. Ustanowiony w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną termin na złożenie wniosku o odszkodowanie, jak było to wyjaśnione powyżej, jest terminem zawitym prawa materialnego, co oznacza, że przed rozpoczęciem biegu tego terminu roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie istnieje, natomiast po jego upływie wygasa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 393/11). Nie ma również prawnego znaczenia, kiedy zostanie wydana przez właściwego Wojewodę decyzja stwierdzająca nabycie przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Decyzja ta ma bowiem charakter deklaratoryjny, stwierdzający istniejący stan prawny, nie zaś prawo kształtujący. Odjęcie prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne nastąpiło bowiem z mocy prawa ze skutkiem na dzień 1 stycznia 1999 r. Niezależnie od daty wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ustawy, nastąpiła w powyższej dacie zmiana stanu prawnego (właściciela nieruchomości). Ustawodawca nie określił natomiast żadnego terminu do wydania przez Wojewodę powyższej decyzji. Decyzja Wojewody może wobec tego zapaść także po dniu 31 grudnia 2005 r., kiedy to z mocy ustawy wygasło już roszczenie byłego właściciela o odszkodowanie z tego tytułu. Taka wykładnia art. 73 ust. 4 powołanej ustawy determinowana jest orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, który kilkakrotnie badał konstytucyjność powołanego art. 73 ust. 4. W wyrokach z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 oraz z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, a także we wcześniejszym wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że omawiany art. 73 ust. 4 jest zgodny z Konstytucją. W wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Podkreślić należy, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji), co wyklucza przyjęcie odmiennej wykładni od ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny. Sędziowie podlegają zaś Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to brak podstaw do odmowy zastosowania w sprawie sądowoadministracyjnej przepisu rangi ustawowej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że wniosek skarżących o ustalenie i wypłatę odszkodowania złożony został dnia [...] września 2015 r., czyli po upływie terminu o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Nie ma przy tym żadnego prawnego znaczenia fakt, że deklaratoryjna decyzja Wojewody nr [...] stwierdzająca nabycie przez Gminę z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część drogi gminnej - ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...], wydana została dopiero dnia [...] stycznia 2016 r. Z akt sprawy wynika także, że Starosta pismem z dnia [...] września 2015 r. wystąpił do skarżących z prośbą o udzielenie informacji, czy w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. był składany wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W odpowiedzi skarżący poinformowali, że we wskazanym okresie nie był składany wniosek o ustalenie odszkodowania. W tej sytuacji za prawidłowe należy uznać stanowisko organów obu instancji odmawiające uwzględnienia złożonego przez skarżących wniosku w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość z dnia [...] września 2015 r., czyli po terminie wynikającym z art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Strona traci bowiem możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96, opubl. ONSA rok 1997, Nr 2, poz. 56, Lex nr 29260). Postępowanie administracyjne zakończone skarżoną decyzją zostało wszczęte na skutek wniosku [...]. Bezsporne jest, że skarżący uchybili terminowi określonemu w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy. Za prawidłowe i znajdujące oparcie w przepisach prawa (art. 73 ust. 4 powołanej ustawy) należy zatem uznać stanowisko organów orzekających, które odmówiły uwzględnienia złożonego przez skarżących wniosku z dniu [...] września 2015 r. w sprawie o ustalenie i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, jako wniosku złożonego po terminie wynikającym z art. 73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.