I SA/Wa 733/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Trochym Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2022 r. sprawy ze skargi I. K. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 146/20 1. wymierza Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz I. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] stycznia 2022 r. I. R., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 146/20. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku z [...] października 2016 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Skarżąca wskazała, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku, mimo iż termin wyznaczony przez Sąd upłynął. W ocenie skarżącej organ nie podejmuje żadnych działań zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Jest to bezsprzeczny przypadek rażącej zwłoki, której nie uzasadniają żadne obiektywne okoliczności. Ponadto, w ocenie strony, w perspektywie dotychczasowego zachowania organu koniecznym jest stwierdzenie, że zachodzi duże prawdopodobieństwo, iż nienałożenie sankcji na organ spowoduje dalsze niezałatwienie sprawy, a więc zasadne jest również przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. W konsekwencji skarżąca wniosła o wymierzenie Prezydentowi grzywny, przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wskazał na jej niezasadność, wyjaśniając, że zgodnie z treścią aktu notarialnego z [...] listopada 1953 r., Rep. nr [...], przedwojennymi właścicielami opisanej na wstępie nieruchomości byli: E. H., G. H. i I. F.. Dawni właściciele zmarli w 1940 r. i stosownie do ww. aktu notarialnego postanowieniem Sądu Powiatowego w Sochaczewie z 31 października 1951 r., sygn akt Ns II 182/51, ich jedynym spadkobiercą jest H. (H.) B.. Sprzedał on na rzecz C. W. (do majątku wspólnego małżeńskiego) własność ww. nieruchomości oraz upoważnił kupującego "do przeprowadzenia reprywatyzacji wymienionej nieruchomości, do przejęcia tej nieruchomości w swoje posiadanie i dokonania rozrachunku z wymienionym Zarządem Nieruchomości Miejskich z dotychczasowego zarządu tej nieruchomości". Wniosek dekretowy nie został złożony. Z akt sprawy wynika, że Prezydent, po rozpoznaniu wniosków z [...] kwietnia 1991r. i późniejszych I. R. złożonych w trybie art. 214 ugn, decyzją z [...] czerwca 2006 r., nr [...], odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do opisanej nieruchomości. Następnie wnioskiem z [...] października 2016 r. I. R. wystąpiła o odszkodowanie za ww. nieruchomość. Rozpatrując ten wniosek organ pozyskał dokumenty z Archiwum Państwowego m.st. Warszawy, a także z Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...]. Kolejną decyzją z [...] grudnia 2018 r., nr [...], Prezydent odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość. Decyzję tę Wojewoda Mazowiecki uchylił i przekazał sprawę Prezydentowi do ponownego rozpoznania (decyzja z [...] października 2019 r., nr [...]). Realizując wytyczne Wojewody organ podjął czynności mające na celu ustalenie, czy grunt przedmiotowej nieruchomości był zabudowany 21 listopada 1945 r. W dniu [...] grudnia 2021 r. wykonano opracowanie geodezyjne, w którym określono powierzchnię dawnej nieruchomości i rozliczono ją w obecnych działkach ewidencyjnych, wkreślono ją w zdjęcie lotnicze z roku 1945 r. oraz w plan zagospodarowania przestrzennego z roku 1931. Prezydent poinformował, że opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane między innymi bardzo dużą ilością wpływającej korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów. Jednocześnie o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować tylko aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg .Przy czym z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 kpa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także z uwagi na bardzo dużą ilość wpływających spraw z zakresu odszkodowań, nie było możliwości zakończenia niniejszego postępowania w terminie określonym w art. 35 kpa. W dniu [...] listopada 2022 r. do akt sprawy wpłynęła decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] rozpatrująca wniosek I. K. z dnia [...] października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 146/20, zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku z [...] października 2016 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. hip. nr [...], w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Akta te wraz z prawomocnym ww. wyrokiem wpłynęły do organu 30 czerwca 2021 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 30 października 2021 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzedniego wezwania przez skarżącą do wykonania powyższego wyroku, Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. W tym miejscu wskazać należy, że wydanie przez Prezydenta m. st. Warszawy już po wniesieniu skargi decyzji z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] nie mogło doprowadzić do oddalenia skargi lub umorzenia postępowania (argumentum ex art. 154 § 3 ppsa.). Niewątpliwie jednak ta okoliczność będzie miała wpływ na wysokość grzywny. Uwzględnienie skargi na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego następuje przede wszystkim poprzez wymierzenie organowi grzywny. Grzywna ta może być wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 2 ppsa). Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy adekwatną grzywną będzie kwota 1000 zł. Z jednej strony kwota ta nie ma charakteru symbolicznego i realizuje funkcje prewencyjne grzywny. Z drugiej strony, Sądu wziął pod uwagę właśnie okoliczność wydania już decyzji w przedmiocie odszkodowania, a także okoliczność, że organ nie pozostawał w sprawie w bezczynności, ale podejmował określone czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Podnieść także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku (blisko półtora roku) nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany przez tak długi okres. Jednocześnie Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy tzw. gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynika, ze od dnia 30 czerwca 2021 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 146//20, Prezydent przez prawie miesiąc nie dokonał w sprawie żadnej czynności, mającej odzwierciedlenie w aktach i zmierzającej do załatwienia sprawy. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2021 r. poinformował stronę, że w toku postępowania konieczne jest wykonanie opracowania geodezyjnego mającego na celu rozliczenie powierzchni nieruchomości w aktualnych działkach ewidencyjnych, a także wkreślenie dawnej nieruchomości w zdjęcie lotnicze z 1945 r i ustalenie, czy na nieruchomości w tej dacie znajdowały się zabudowania. Jednocześnie organ wskazał, iż ze względu na złożony charakter postępowania oraz bardzo dużą ilość sprawnie było możliwości zakończenia sprawy w terminie, a przewidywany termin jej załatwienia to 30 grudnia 2021 r. - którego to terminu organ jednak nie dotrzymał. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Jednocześnie Sąd nie stwierdził potrzeby wymierzania organowi dodatkowej "sankcji" w postaci przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez jego nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi gdyż postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem decyzji odmawiającej skarżącej przyznania odszkodowania. Ponadto powyższe żądanie nie zostało poparte właściwie żadnym uzasadnieniem. Strona skarżąca ograniczyła się jedynie do wskazania, że bez tej sankcji organ sprawy nie rozpatrzy. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się natomiast - a ten pogląd podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - że zasądzana na podstawie art. 154 § 7 ppsa, suma pieniężna poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Strona, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinna zatem nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej (por.m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 125/18, z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt. I SA/Wa 324/18). Skarga w niniejszej sprawie nie zawierała natomiast w tym zakresie żadnej argumentacji merytorycznej. Nie przedstawiała również jakichkolwiek okoliczności, które przemawiałyby za uwzględnieniem takiegoż wniosku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 151 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.