I SA/Wa 761/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. K.-G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."), uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r. w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę W. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2, w obrębie ewidencyjnym [...]. Wnioskiem z dnia [...] r. M. K.-G. wniosła o stwierdzenie, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości położonej w Warszawie oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...]. Wskazała, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną droga "[...]" i stanowiła jej własność. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, albowiem w tej dacie była już własnością Dzielnicy Gminy W. M., obecnie W., na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. wniosła M. K.-G. wskazując, że w dacie składania przez nią wniosku Gmina nie legitymowała się prawem własności przedmiotowej nieruchomości. Wskazała, że w dacie składania wniosku w sprawie brak było ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności przysługującego Dzielnicy Gminie W.-M. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r. w całości i umorzył postępowanie organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu Minister, powołując się na treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazał, że postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe jeżeli brak jest któregoś z podmiotowych lub przedmiotowych elementów materialnoprawnego stosunku prawnego. Minister podkreślił, że z wszczęciem postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona, a zatem zgodnie z art. 28 k.p.a. osoba mająca interes prawny. W postępowaniu o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę w oparciu o przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną może wystąpić dotychczasowy właściciel lub podmiot, na rzecz którego ma nastąpić wywłaszczenie. Minister stwierdził, że w dacie złożenia wniosku przez M. K.-G., tj. w dniu [...] r. właścicielem działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], zajętej pod drogę publiczną "[...]" była Dzielnica Gmina W. M.. Powyższe wynika z ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] oraz wpisów w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Powyższe oznacza, że w dacie składania wniosku M. K.-G. nie będącej właścicielem nieruchomości nie przysługiwał przymiot strony. Skargę na decyzję Minister Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. K.-G.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez oznaczenia jej numerem, co spowodowało naruszenie indywidualności decyzji administracyjnej; - art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji po upływie półtora roku od daty wniesienia odwołania oraz po ponad ośmiu latach od daty złożenia wniosku w sprawie; - art. 12 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy; - art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie oraz podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie skutkujące przyjęciem, że skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu. Jednocześnie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące przyjęciem, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące stwierdzenie nabycia własności nieruchomości w oparciu o ten przepis, w sytuacji, w której w dacie złożenia wniosku przez skarżącą, gmina nie legitymowała się tytułem do gruntu zajmowanego pod drogę. Tym samym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu wskazała, że nie brała udziału w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., mimo, że w dniu 27 maja 1990 r. przysługiwał jej tytuł prawny do przedmiotowej działki. Jednocześnie decyzja ta nie została jej doręczona. Podniosła, że założenie księgi wieczystej dla działki objętej wnioskiem nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W., nastąpiło dopiero w dniu [...] r. Tym samym w dacie złożenia wniosku skarżąca legitymowała się prawem własności przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w decyzji jednocześnie wskazując, że skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], co oznacza, że decyzja ta od daty jej uostatecznienia się funkcjonuje w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowo-administracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej, a ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy w sprawie nastąpiło naruszenie prawa procesowego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ustalenie takie wpływa na ocenę naruszeń prawa materialnego w sprawie. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a. mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn akt I OSK 160/13). W doktrynie wskazuje się, że naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2008, s. 357). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. (por. J. P. Tarno, op. cit., s. 211 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy podjęły czynności zmierzające do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie występując do wszystkich organów mogących mieć informację o przedmiotowej nieruchomości i pozyskując niezbędne dokumenty, w tym w szczególności wypisy i wyrysy z rejestru ewidencji gruntów, decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] oraz odpis zwykły księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Co więcej organ I instancji wystąpił do skarżącej pismem z dnia [...] r. o nadesłanie dokumentu potwierdzającego jej tytuł własności do działki ewidencyjnej nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., jednakże pismo to zostało bez odpowiedzi. Powyższe wskazuje zatem, że organy dopełniły obowiązku wynikającego z treści art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organy art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie powyższe elementy co wynika wprost z jej treści. Co więcej, wbrew zarzutom skargi, decyzja ma oznaczenie indywidulane poprzez nadanie jej sygnatury [...]. Jednocześnie ewentualny brak nadania oznaczenia nie ma wpływu na rozstrzygnięcie zapadające w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. należy wskazać, że długoletnie prowadzenie postępowania z pewnością narusza podstawowe zasady procedury administracyjnej, jednakże nie wpływa na treść rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie. Podstawą materialnoprawną skutkującą zastosowaniem przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. był przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Tak skonstruowany przepis powoduje, że przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o charakterze deklaratoryjnym przez Wojewodę [...] ma uprzedni właściciel nieruchomości zajętej pod drogę oraz podmiot, na rzecz którego ma nastąpić komunalizacja oraz inne osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości. Z akt niniejszej sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Dzielnicę Gminę W.-M. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2, w obrębie ewidencyjnym [...]. Z adnotacji uczynionej na ww. decyzji wynika, że stała się ona ostateczna z dniem [...] r., co zostało stwierdzone w dniu [...] r. Z odpisu zwykłego księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że została ona założona w dniu [...] r. Powyższe oznacza jedynie, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku w niniejszej sprawie nie zostało ujawnione prawo własności na rzecz Dzielnicy Gminy W.-M., wynikające z przedmiotowej decyzji. Jednakże należy przypomnieć, że decyzja wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ma charakter deklaratoryjny. Oznacza to, że wydanie tej decyzji oznacza jedynie potwierdzenie stanu prawnego nieruchomości zaistniałego z dniem 27 maja 1990 r. Powszechnie przy tym uznaje się, że decyzja o stwierdzeniu nabycia mienia z mocy prawa, mimo deklaratoryjności, zawiera w sobie element konstytutywny, który przejawia się w tym, iż dopiero od momentu potwierdzenia nabycia prawa własności w drodze tego aktu, gmina może skutecznie powoływać się na prawo własności, w tym ujawniać je w księdze wieczystej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 1436/12). Powyższe oznacza, że w dacie uostatecznienia się decyzji z dnia [...] r. nr [...] Dzielnica Gmina W.-M. mogła się powoływać na prawo własności, jednakże skutek jego nabycia nastąpił uprzednio, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Fakt, iż skarżąca nie wiedziała o wydaniu ww. decyzji stanowić mogłaby ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], jednakże w żaden sposób nie uzasadnia twierdzenia, że na dzień złożenia wniosku w niniejszej sprawie skarżącej przysługiwało prawo własności nieruchomości. Jednocześnie opóźnienie z jakim doszło do ujawnienia prawa własności nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego (obecnie m.st. Warszawa) pozostaje bez wpływu na fakt, że w dacie [...] r. skarżącej prawo to nie przysługiwało, albowiem nabycie nastąpiło z mocy prawa. Powyższe oznacza, że prawidłowo organ II instancji uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r. i umorzył postępowanie w sprawie wskazując na brak przymiotu strony przez skarżącą. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.