I SA/Wa 762/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na podział nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. B. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmawiającą wydania pozwolenia na podział działki. Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu następujący stan faktyczny sprawy. W związku z wnioskiem W. M. i J. B. dotyczącym podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] z obrębu [...] położoną przy ul. [...] w K, Urząd Gminy K. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zaopiniowanie możliwości podziału przedmiotowej działki. W odpowiedzi na powyższe pismo Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. w dniu [...] kwietnia 2005 r. wydał negatywną opinię w sprawie podziału nieruchomości wskazując, iż zaproponowany podział działek jest niezgodny z wytycznymi konserwatorskimi dla tego terenu. Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2005 r. W. M. i J. B. zwrócili się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na podział przedmiotowej nieruchomości - według załączonej mapy. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] odmówił wydania pozwolenia na podział działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w K. w sposób określony przez uprawnionego geodetę. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że przedmiotowa działka położona jest na terenie zabytkowego zespołu architektoniczno-urbanistycznego K. Objęcie ochroną konserwatorską oznacza, że wartościami chronionymi są relacje przestrzenne pomiędzy poszczególnymi elementami tego układu, wygląd zewnętrzny poszczególnych obiektów, parcelacja działek, współzależności pomiędzy zabudową, zielenią a wolną przestrzenią. Przedmiotowa działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, który stanowi całość pod względem architektonicznym. Z konserwatorskiego punktu widzenia przedstawiony projekt podziału nieruchomości jest niedopuszczalny. Zgodnie bowiem z wytycznymi konserwatorskimi przyjętymi dla terenu K., działka po podziale nie może być mniejsza niż 3300 m2 - gdyż tylko taka minimalna wielkość działki umożliwia właściwe zagospodarowanie chronionego układu urbanistycznego i zachowanie jego wartości przestrzennych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. B. i W. M. W uzasadnieniu odwołania podnieśli m.in., że planowany podział działki ma wyłącznie na celu zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej współczesnym dwurodzinnym budynkiem - w celu prawidłowego korzystania z dwóch odrębnych jego części. Dodali, że w decyzji mylnie stwierdzono, iż działka zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, który stanowi całość pod względem architektonicznym. Zarzucili też, że organ nie wyjaśnił, dlaczego z konserwatorskiego punktu widzenia podział jest niedopuszczalny, a ponadto organ oparł swoją decyzję na wytycznych konserwatorskich, które nie posiadają charakteru źródła prawa powszechnie obowiązującego. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Kuratora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Minister stwierdził, że przedmiotowa działka położona jest na terenie zabytkowego układu urbanistycznego K. wpisanego do rejestru zabytków. Minister wystąpił do Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków o przygotowanie opinii specjalistycznej w tej sprawie - po dokonaniu oględzin nieruchomości z udziałem stron – którą sporządzono w dniu 14 marca 2006 r. Ośrodek stwierdził w nim, iż przedmiotowa działka o powierzchni [...] m2 zachowała do chwili obecnej pierwotny, powstały w wyniku parcelacji terenu w końcu XIX w. kształt i wielkość, charakterystyczną dla obszaru położonego w granicach ochrony konserwatorskiej. Istniejący na działce budynek mieszkalny wzniesiony został jako dwurodzinny, jednakże jego bryła i forma wyraźnie nawiązują charakterem do typowego dla tej miejscowości budynku jednorodzinnego, z podziałem na dwie niezależne części mieszkalne wewnątrz budynku. Zgoda na podział działki spowodowałaby istotne przekształcenie historycznie ukształtowanej nieruchomości, jak również chronionego poprzez wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego miejscowości. Podział taki pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami ochrony tego typu obszarów zabytkowych, w których największą wartością zabytkową jest powstały w wyniku pierwotnej parcelacji terenów kształt, wielkość oraz rozplanowanie działek, rozmieszczonych w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych. Zachowanie tych elementów w sposób bezpośredni wpływa na utrzymanie willowego charakteru miejscowości, o wyraźnej dominacji terenów zielonych nad istniejącą zabudową, a zatem drugorzędne znaczenie ma deklarowany przez właścicieli przyszły sposób zagospodarowania nieruchomości oraz fakt funkcjonowania na niej budynku dwurodzinnego. Minister ustosunkował się też do zarzutu odwołania kwestionującego moc prawną studium, na które powołał się organ pierwszej instancji i przedstawionej przez odwołujących opinii dr inż. arch. T. K., wyrażonej w przedmiocie podziału niniejszej działki (w dokumencie tym autor stwierdził, iż podział działki nie ma znaczenia z punktu widzenia przestrzennego). Podniósł, że zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium nie jest aktem prawa miejscowego, a więc nie powinno być wskazywane w podstawie prawnej. Organy ochrony zabytków mogą jednakże w uzasadnieniu aktów administracyjnych powoływać się na ustalenia tego studium tak samo, jak na literaturę fachową. Nadto wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. Organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział taki wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne i architektoniczne chronionego obszaru i stanowisko takie uzasadni. Organ uznał zatem, że w świetle opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków oraz zgromadzonego materiału dowodowego ochronie konserwatorskiej podlega szereg elementów tworzących zabytkowy układ urbanistyczny i zespół budowlany, takich jak: rozplanowanie ulic, placów i historyczna parcelacja oraz kształt i wielkość działek, sposób zabudowy i funkcja działek oraz stosunek powierzchni zabudowanych do terenów zielonych. Realizacja podziału działki spowoduje naruszenie tych wartości - głównie w zakresie wymogu zachowania historycznej parcelacji działek. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. B. oraz W. M. - wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez brak w decyzji obowiązkowych elementów, tj. w zakresie uzasadnienia faktycznego - wskazania dowodów, na których oparł się organ, a w zakresie uzasadnienia prawnego - dokładnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Nadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 3 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż ewentualny podział działki będzie stanowił naruszenie historycznego układu urbanistycznego miasta K. oraz art. 21 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że ograniczenie prawa własności może wynikać z uregulowań nie będących źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Podnieśli też, że budynek znajdujący się na przedmiotowej działce traktowany był jako budynek mieszkalny dwurodzinny, a ewentualny podział nie spowoduje żadnych zmian przestrzennych. Dodali, iż organ tylko ogólnie stwierdził, że niemożliwe jest uwzględnienie żądania strony, a decyzja uznaniowa odmawiająca uwzględnienia wniosku powinna być szczególnie dokładnie uzasadniona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1634/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. i W. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie pozwolenia na podział nieruchomości. Sąd uznał, że decyzja wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), jest decyzją uznaniową. Takie decyzje mają szczególny charakter, bowiem organ administracji publicznej ma możliwość decydowania o sprawach indywidualnych - w niniejszej sprawie o obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Sąd stwierdził, iż w Rzeczypospolitej Polskiej prawo własności jest chronione normą konstytucyjną, która wymaga, aby to prawo podmiotowe doznawało ochrony w zakresie pewnych granic, którymi są: bezpieczeństwo państwa, ochrona praw drugiego człowieka oraz ochrona porządku publicznego - w tej sprawie porządku prawnego, który narzuca ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mocą art. 36 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy organy konserwatorskie zostały wyposażone we władztwo. Natomiast opinie konserwatorskie opierają się na aktach wiedzy, które określają, co organ musi wziąć pod uwagę, aby wydać pozwolenie. Zgodnie z art. 3 pkt 12 cyt. ustawy historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny oznacza przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie z tą definicją organ musiał wziąć pod uwagę "historyczny podział własnościowy". W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie i powołuje się na specjalistyczną opinię, która dla decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. zawiera pełne uzasadnienie. Przedmiotowa działka o powierzchni poniżej 3300 m2 nie może być podzielona bez naruszenia historycznego układu K., gdyż tylko taka powierzchnia daje gwarancję zachowania ww. układu. Sąd stwierdził, iż decyzja organu administracji została uzasadniona wiedzą specjalistyczną i wszystko, co wpłynęło na wynik sprawy zostało uzasadnione. Zaznaczył, że rzeczą sądu administracyjnego było jedynie zbadanie, czy nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. B. i W. M., zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - polegające na nie uchyleniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) - poprzez niedokładne przedstawienie stanu sprawy, nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 3 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków - poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż ewentualny podział działki będzie stanowił naruszenie historycznego układu urbanistycznego miasta K., czy też historycznego podziału własnościowego; 2. art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 (Protokołu Dodatkowego) do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993, nr 61 poz. 284) - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w przypadku skarżących ograniczenie prawa własności jest uzasadnione z uwagi na "ochronę porządku publicznego, czyli w niniejszej sprawie - porządku prawnego", podczas gdy źródłem ograniczenia prawa własności w niniejszym przypadku są uregulowania nie będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne J. B. i Z. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości Wyrokiem z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 741/07 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej J. B. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W pkt 2 wyroku Sąd ten oddalił skargę kasacyjną W. M. W uzasadnieniu orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy art. 141 § 4 p.p.s.a. - bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu, Sąd nie wyjaśnił też w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Ponadto nie nawiązał w dostateczny sposób do podstawy materialnoprawnej decyzji, a dokonana przez Sąd ocena postępowania administracyjnego nie została prawidłowo dokonana. Nie zbadał on zasadności decyzji i nie uzasadnił także swojego twierdzenia, że wszystko, co wpłynęło na wynik sprawy, zostało przez organy uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w swojej decyzji lakonicznie skonstatował, iż w świetle opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zasadne i nie nosi cech dowolności. Nie wyjaśnił jednak bliżej tego stanowiska. Zatem, jeśli sąd pierwszej instancji jako istotny dowód w sprawie traktował opinię Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia 14 marca 2006 r., to tym samym nie mógł uchylić się od oceny materiału dowodowego, w tym oceny takiej opinii pod kątem jej zupełności i fachowego uzasadnienia w nawiązaniu do ustalonych bezspornie okoliczności faktycznych sprawy. Zaś Sąd tylko ogólnie powołał się na "specjalistyczną opinię", nie dokonując jakiejkolwiek jej oceny i nie badając, czy taką ocenę przeprowadził Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też, że dokonując oceny zgodności z prawem decyzji uznaniowej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien pamiętać, iż jeśli prawodawca od uznania organu uzależnił rozstrzygnięcie sprawy, to organ ten obowiązany jest ustalić i rozważyć stan faktyczny w możliwie najdokładniejszy sposób, gdyż uznanie swobodne nie może nosić cech dowolności. Ponadto Sąd pierwszej instancji powinien ocenić, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły w niniejszej sprawie granic uznania administracyjnego. Sąd drugiej instancji stwierdził, że jeżeli organy administracji uzależniają zgodę na podział przedmiotowej nieruchomości od tego, czy na działce znajduje się budynek jednorodzinny, czy dwurodzinny, to winny dokonać stosowanych ustaleń w tym zakresie, a nie odwoływać się do zdania Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków. Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni tych przepisów, a jedynie przytoczył ich treść. Dodał, że ww. Sąd nie zastosował przepisów art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jak i art. 1 Protokołu nr 1 (Protokołu Dodatkowego) do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę dokona kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w świetle przepisów postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego. W toku ponownego postępowania Sąd oceni, czy decyzja odmawiająca zgody na podział nieruchomości, jest zgodna z prawem i czy opiera się na prawidłowo uzasadnionym założeniu, że podział działki spowoduje naruszenie historycznego układu urbanistycznego miasta K., rozumianego zgodnie z definicją normatywną, zawartą w art. 3 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto zbada, czy organy administracji nie przekroczyły w niniejszej sprawie granic uznania administracyjnego, a także czy ocena materiału dowodowego nie nosi cech dowolności i jest poparta rzeczowymi argumentami. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Natomiast w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W szczególności nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny - uchylając zaskarżony wyrok - uznał, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w jednoznaczny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia, nie nawiązał w dostateczny sposób do podstawy materialnoprawnej decyzji, nie dokonał w sposób prawidłowy oceny postępowania administracyjnego - czy organy administracji publicznej nie przekroczyły w niniejszej sprawie granic uznania administracyjnego oraz czy ocena materiału dowodowego nie nosi cech dowolności i jest poparta rzeczowymi argumentami. Dodał, że jeżeli organy administracji uzależniają zgodę na podział przedmiotowej nieruchomości od tego, czy na działce znajduje się budynek jednorodzinny, czy dwurodzinny, to winny dokonać stosowanych ustaleń w tym zakresie, a nie odwoływać się do zdania Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków. Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego orzeczenia w sposób szczegółowy odniósł się do kwestii, które powinny zostać uwzględnione przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Dokonując zatem ponownej kontroli zgodności zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2006 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z dnia [...] sierpnia 2005 r. z przepisami prawa - mając na uwadze wynikające z przywołanego art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. związanie wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny i poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 marca 2009 r. - Sąd orzekający, podzielając poglądy i wskazania Naczelnego Sadu Administracyjnego, stanął na stanowisku, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Poddane kontroli sądowej postępowanie administracyjne prowadzone było na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 7 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków dokonanie podziału nieruchomości wymaga uzyskania zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. Decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. W związku z czym powinna nie tylko być zgodna z zasadami ogólnymi k.p.a., tj. realizować zasadę przekonywania, zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, poprzez rozważenie w całości materiału dowodowego, ale przede wszystkim zostać przez organ administracji szczególnie starannie uzasadniona. W zaskarżonej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jedynie lakonicznie skonstatował, iż w świetle opinii Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków oraz zgromadzonego materiału dowodowego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zasadne i nie nosi cech dowolności - bliżej jednak tego stanowiska nie wyjaśnił. Należy bowiem zauważyć, że jeśli organy administracji jako istotny dowód w sprawie traktują opinię Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków z dnia 14 marca 2006 r., to tym samym powinny dokonać analizy materiału dowodowego, w tym oceny takiej opinii pod kątem jej zupełności i fachowego uzasadnienia w nawiązaniu do ustalonych bezspornie okoliczności faktycznych sprawy. Wynika to z faktu, że opinia stanowiąca istotny dowód w sprawie, na której opierają się organy wydając decyzje, nie może bazować na hipotezach i przypuszczeniach, co do stanu faktycznego sprawy. Przepisy wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. są w tej materii jednoznaczne. A zatem, na organach ciąży obowiązek należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Uzasadnienie decyzji uznaniowej nakłada na organ obowiązek ustalenia i rozważenia stanu faktycznego w możliwie najdokładniejszy sposób, gdyż w przeciwnym wypadku uznanie swobodne może nosić cechy dowolności. Ocena materiału dowodowego nie nosi tych cech, jeśli jest poparta rzeczowymi argumentami (art. 80 k.p.a.). Podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, że uznanie administracyjne wymaga wskazania przesłanek korzystania z niego. Ponadto, w niniejszej sprawie organy nie ustaliły charakteru zabudowania usytuowanego na przedmiotowej nieruchomości, podlegającej podziałowi - czy jest to dom dwurodzinny, czy dom jednorodzinny. Z pewnością trudno uznać za takie ustalenie konstatację, że "budynek mieszkalny wzniesiony został jako dwurodzinny, jednakże jego bryła i forma wyraźnie nawiązuje charakterem do typowego dla tej miejscowości budynku jednorodzinnego". W sytuacji, gdy organy uzależniają zgodę na podział przedmiotowej nieruchomości - jak wynika z uzasadnienia decyzji - od tego, jaki na nieruchomości gruntowej usytuowano budynek, to powinny dokonać w tym zakresie stosownych, szczegółowych ustaleń. Z pewnością niewystarczające jest odwołanie się jedynie do zdania Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, zawłaszcza, iż fakt ten jest zagadnieniem spornym w sprawie. Organ prowadząc niniejsze postępowanie powinien rozważyć także, czy ewentualny podział nieruchomości na dwie działki wpłynie na ochronę konserwatorską tego terenu i na podejmowane przez organy konserwatorskie działania wymienione m.in. w art. 4 ustawy o ochronie zabytków, tj. zapewnieni warunki prawne, organizacyjne i finansowe umożliwiające trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobiegnie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremni niszczenie i niewłaściwe korzystanie z zabytków; kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków i uwzględni zadania ochronne w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Dotychczasowa ocena organów administracji nie może zostać uznana za wystarczającą. Stwierdzenie, że dokonany podział spowodowałby istotne przekształcenie historycznie ukształtowanej nieruchomości, jak też chronionego przez wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego miejscowości, jest dalece niewystarczające i powinno zostać szczegółowo uzasadnione - tym bardziej, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że uprzednio wydawano decyzje zezwalające na podział działek, gdy na gruncie znajdowały się dwa odrębne pod względem architektonicznym budynki mieszkalne (co organ pierwszej instancji stwierdził w piśmie z dnia 18 maja 2005 r.). Zatem, powyższe twierdzenie organu można uznać za nie znajdujące wystarczających podstaw w materiale dowodowym sprawy, przez co uznanie organu w niniejszej sprawie nosi cechy dowolności. Organy powinny również rozważyć - po ustaleniu stanu faktycznego sprawy - czy objęty wpisem do rejestru zabytków obszar wymaga działań z zakresu ochrony zabytków, celem zachowania historycznych wartości przestrzennych i architektonicznych, które organiczną prawo własności przedmiotowej nieruchomości i ewentualnie uniemożliwią jej podział - mając na względzie zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Tylko rozważenie przez organy administracji powyższych zagadnień pozwoli na prawidłową ocenę stanu faktycznego sprawy i zrealizuje zasadę rozważenia całości materiału dowodowego, przez co zostanie osiągnięty cel, dla którego podejmowana jest ochrona tego obszaru, tj. zachowanie zabytkowego układu architektonicznego K. Rozpoznając zatem ponownie wniosek, organy administracji wezmą pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny - które wiążą w tej sprawie zarówno Sąd, jak i organ. Organy uzupełnią materiał dowodowy w niniejszej sprawie, tj. wyjaśnią jaki budynek mieści się na przedmiotowej nieruchomości. Zbadają też, czy podział działki spowoduje naruszenie (jeżeli tak, to w jaki sposób) historycznego układu urbanistycznego miasta K. oraz czy wpłynie na jego ochronę konserwatorską w przyszłości - mając na względzie obowiązujące przepisy prawa. Następnie organy rozpatrzą całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, dokonają jego oceny zgodnie z zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. a także zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. oraz szczegółowo i dokładnie uzasadnią podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.