I SA/Wa 762/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (SKO) postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], powołując się na art. 59 § 2 k.p.a., odmówiło Spółdzielni Mieszkaniowej [...] przywrócenia terminu do wniesienia wniosku przeciwko Prezydentowi [...] o ustalenie, że podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] m², z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...] , jest nieuzasadnione. W motywach orzeczenia SKO podniosło, że pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent [...], reprezentujący Miasto [...], wypowiedział Spółdzielni Mieszkaniowej [...] dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...] Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wniosła o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości gruntowej jest nieuzasadniona. SKO orzeczeniem z dnia [...] lutego 2012 r., [...], uznało wniosek Spółdzielni za zasadny i stwierdziło, że wypowiedzenie opłaty rocznej jest bezskuteczne. Prezydent [...] wniósł do Sądu Rejonowego [...] sprzeciw od ww. orzeczenia SKO. Pozew został prawomocnie zwrócony, wobec nieuzupełnienia braków formalnych przez Spółdzielnię. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] ponownie wniosła o ustalenie, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona (nadanie biegu sprawie pod nową sygnaturą) wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. W uzasadnieniu wniosku Spółdzielnia wskazała między innymi, że jakkolwiek droga administracyjna w przedmiotowej sprawie została wyczerpana, bowiem wnioskodawca złożył wniosek do SKO, a SKO wydało rozstrzygnięcie w sprawie, to jednak na skutek tego, że ostatecznie wniosek/pozew został zwrócony przez sąd powszechny, należy przyjąć fikcję prawną, jak gdyby wniosek nie został wniesiony. Orzekając o odmowie przywrócenia terminu SKO wskazało, że w myśl zaś art. 79 ust. 7 k.p.a., do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Natomiast z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przy czym prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Organ wskazał, że powyższe przepisy ustanawiają cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Pierwszą z nich jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy w uchybieniu terminu, drugą – wniesienie prośby (wniosku) o przywrócenie terminu, trzecią – dochowanie terminu do wniesienia wniosku, czwartą – dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony termin. W ocenie SKO, aby można było zastosować instytucję przywrócenia terminu na dokonanie określonej czynności trzeba uchybić terminowi. W rozpatrywanej sprawie natomiast do takiego uchybienia nie doszło. Bezspornym pozostawało zdaniem SKO, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] złożyła w ustawowym terminie wniosek (pismo z dnia [...] stycznia 2009 r.) o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², z obrębu [...], położonej w [...] przy ul. [...] jest nieuzasadniona. Wniosek ten został następnie przez SKO rozpoznany. Nie można zatem skutecznie domagać się przywrócenia terminu do wniesienia (ponownie) tego wniosku i to nawet w sytuacji opisanej przez Spółdzielnię, tj. nierozpoznania merytorycznego jej wniosku/pozwu przez Sąd. Ponadto organ zauważył, iż złożenie wniosku o przywrócenie terminu strona powinna dokonać w terminie zawitym, wynoszącym siedem dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jak wynika z treści pisma z dnia [...] sierpnia 2014 r. Spółdzielnia upatruje przyczyny uchybienia terminu w rozstrzygnięciach Sądu Rejonowego [...] oraz Sądu Okręgowego [...]. Przy czym z treści załączników przedłożonych przez stronę wynika, iż postanowienie Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt [...] zostało doręczone wnioskodawcy w dniu [...] stycznia 2013 r. został złożony przez Spółdzielnię w dniu [...] września 2014 r., a więc 18 miesięcy po dacie doręczenia jej w/w orzeczenia sądu powszechnego. Wobec czego Spółdzielnia nie dochowała siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, określonego w art. 58 § 2 k.p.a, w konsekwencji czego przywrócenie terminu było niedopuszczalne. Skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 59 w zw. z art. 58 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i odmowę przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wyżej opisanej nieruchomości gruntowej, ustalona przez Prezydenta [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. jest nieuzasadniona, nieważna i nie wywołuje skutków prawnych. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. zmierza zatem do wyczerpania drogi administracyjnej, wobec zwrotu pozwu w sprawie, które było orzeczeniem formalnym i umożliwia ponowne złożenie wniosku, wobec braku powagi rzeczy osądzonej, tym bardziej, iż orzeczenie o zwrocie pozwu przez sąd cywilny z powodu braków formalnych, w procedurze administracyjnej jest orzeczeniem nieprzewidzianym w prawie. Okazało się bowiem zdaniem skarżącego, że przyczyną uchybienia terminu jest na gruncie niniejszej sprawy, kwestia wcześniejszego złożenia wniosku w terminie, który został rozpoznany przez SKO, od którego później wniesiono skutecznie sprzeciw do sądu powszechnego i który został ostatecznie zwrócony, a okazało się dopiero teraz, że jest uważany za nigdy niewniesiony. Wobec powyższego, wnioskodawca (obecnie skarżący) zachował termin do wniesienia wniosku o przewrócenie terminu na złożenie wniosku, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Jednocześnie wnioskodawca nie ponosi winy w uchybieniu terminowi, gdyż termin przy składaniu zwróconego wniosku został zachowany, a za istnienie tzw. fikcji prawnych, nie odpowiada wnioskodawca, lecz ustawodawca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a), gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Na początku wyjaśnić należy obowiązujący stan prawny. Aktualizacji opłaty rocznej (obecnie nie częściej niż raz na 3 lata, wcześniej raz na rok) dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego (art. 77 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. z 2015 poz. 1774 ze zm., dalej powoływana jako u.g.n.). Dla dokonania aktualizacji opłaty rocznej wymagane jest złożenie, w imieniu właściciela przez właściwy organ, pisemnego oświadczenia woli zawierającego wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty oraz ofertę nowej jej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli użytkownik wieczysty nie zakwestionuje wypowiedzenia, złożoną ofertę uznaje się za przyjętą, co kończy już na tym etapie procedurę aktualizacyjną. W przypadku, gdy użytkownik wieczysty nie akceptuje otrzymanej oferty, może w terminie 30 dni złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). SKO powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do zawarcia takiej ugody nie dojdzie, SKO wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość omawianej opłaty nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Organ lub użytkownik wieczysty mogą natomiast wnieść sprzeciw od tego orzeczenia (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Złożenie sprzeciwu wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc nawet wtedy, gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia kolegium (art. 80 ust. 3 u.g.n.). Wówczas odżywa złożony w trybie przewidzianym w art. 78 ust. 2 u.g.n. wniosek, który zastępuje pozew inicjujący postępowanie sądowe (art. 80 ust. 2 u.g.n.). Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch etapach. W pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego, że w postępowaniu przed SKO, na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., I OSK 1457/10, odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed SKO części przepisów k.p.a. nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. W niniejszej sprawie, na podstawie art. 79 ust. 7 u.g.n., SKO posiadało zatem kompetencje do zastosowania odpowiednio przepisów k.p.a. dotyczących terminów, a więc także dotyczących kwestii odpowiedniego zastosowania do wniosku przepisów dotyczących przywrócenia terminu. Taka sprawa o charakterze wpadkowym, bo czysto procesowym, na gruncie szczególnego postępowania przed organem administracyjnym, jakim jest SKO, oznacza, że mamy do czynienia z zagadnieniem formalnoprawnym, opartym na przepisach k.p.a. (zdeterminowanym treścią art. 58-59 k.p.a.), ale dotyczącym sprawy cywilnej i stanowi tylko jedną z faz procedury o ustalenie opłaty rocznej. Wydanie takiego rozstrzygnięcia nie ma jednak wpływu na możliwość wydania w trakcie takiej procedury orzeczenia kończącego postępowanie przed organem administracyjnym (z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika zresztą, że SKO w przedmiocie samego wniosku o uznanie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona wydało lub wyda osobne orzeczenie) i zaistnienia potencjalnej możliwość rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego przed sądem powszechnym, w wyniku wniesienia sprzeciwu. Sąd powszechny w wyniku wniesienia sprzeciwu nie jest wprawdzie uprawniony do kontrolowania legalności orzeczeń SKO, w tym zarówno tych wpadkowych, jak i kończących postępowanie przed organ administracyjnym. Jednocześnie jednak sąd powszechny jest uprawniony do oceny terminowości wniesienia wniosku, bo tylko wniosek złożony w terminie jest warunkiem uznania, że wniosek, który zastępuje pozew, został skutecznie wniesiony (zob. postanowienie NSA z 30.10.2014 r., I OSK 2227/14, LEX nr 1551062). Zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku nie ma charakteru orzeczenia kończącego postępowanie przed organem administracyjnym co do istoty sprawy, o jakim stanowi art. 79 ust. 3 u.g.n. Kwestia przywrócenia terminu do wniesienia skutecznego pisma ma zawsze charakter wpadkowy, choć niewątpliwie skutki takiego orzeczenia mogą mieć wpływ na wynik sprawy co do istoty. W tym przypadku jednak ta kwestia (zachowanie terminu do wniesienia wniosku, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n.) może być pośrednio przedmiotem kontroli sądu powszechnego, jeśli skarżący złoży sprzeciw od orzeczenia w przedmiocie samego wniosku o uznanie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, który SKO powinno w taki czy inny sposób rozpoznać. "Jeżeli w wyniku sprzeciwu sprawa zostaje przekazana sądowi powszechnemu, kwestia ta podlega również badaniu sądu w postępowaniu przewidzianym w art. 80 u.g.n." (zob. wyrok SA w Łodzi z dnia 26.09.2013 r., I ACa 464/13, LEX nr 1383497). W sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania. Takiego rodzaju zasada jest zgodna z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego (zob. uchwała NSA z 20 marca 2000 r., OPS 19/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 95; wyrok SN z 7 sierpnia 1981 r., IV CR 260/81, OSPiKA 1982, nr 5-6, poz. 69; uchwała NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, ONSAiWSA 2014/2/20). Ponieważ w niniejszej sprawie, jak zaznaczono wyżej, to orzeczenie dotyczące samego wniosku o rozstrzygnięcie istoty sprawy będzie uprawniało stronę do wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, a tym samym sąd powszechny będzie właściwy do oceny terminowości wniesienia wniosku. W ten sposób stronie skarżącej (co do zasady, zważywszy na okoliczności tej sprawy i dokonany już zwrot wniosku/pozwu) może zostać otwarta droga sądowa do rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym. Jak już wyżej wskazano, w takim postępowaniu sąd powszechny uprawniony jest do skontrolowania nie tyle wydanych przez organ rozstrzygnięć (w tym o odmowie przywrócenia terminu), ile merytorycznego rozpoznawania sprawy, oczywiście o ile istniały warunki formalne do takiego rozpoznania. Powyższe oznacza, że zaskarżonego postanowienia o charakterze wpadkowym nie można było zaliczyć do kategorii postanowień z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., podlegających kognicji sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 6.12.2013 r., I OSK 1189/12, LEX 1556940; postanowienie NSA z 30.10.2014 r., I OSK 2227/14, LEX 1551062). Tym bardziej, że sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak wynika też z kontekstu powoływanej wyżej uchwały NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, tylko bezczynność lub przewlekłość SKO w rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n., podlega kognicji sądu administracyjnego. Mając to na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w postanowieniu.