I SA/Wa 772/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Anna Ziółkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] w części dotyczącej wydzielenia części działki ew. nr [...] odpowiadającej obecnym działkom [...] z obrębu [...] oraz przejścia ww. części nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Starosta Powiatu [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] listopada 2015 r. wystąpił Starosta Powiatu [...], a zatem organ administracji publicznej, który nie może wnieść środka zaskarżenia. W związku z powyższym należało na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...] zarzucając mu naruszenie: 1) art. 134 w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie wcześniejszej decyzji pomimo, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzuty merytoryczne dotyczące decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pismach z dnia 5 października 2016 r. i z dnia 10 października 2016 r. uczestnik postępowania M. C. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem zaskarżenia było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozparzenie sprawy, czyli akt administracyjny o charakterze procesowym. Oznacza to, że kontrola Sądu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do ustalenia, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. Zgodnie z art. 134 k.p.a. "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Według art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie nie służy. Strona niezadowolona z decyzji kolegium może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji (art. 127 § 3 in fine k.p.a.). Odwołanie, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są środkami zaskarżenia decyzji nieostatecznej (art. 127 § 1 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a.), które otwierają tryb ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją. Otwierają zatem drogę do postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Postępowanie administracyjne prowadzone przez organ drugiej instancji na skutek wniesienia odwołania jest dwuetapowe. Na pierwszym etapie kontrolowana jest formalna dopuszczalność rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji: weryfikacji podlega, czy odwołanie jest w ogóle dopuszczalne, a także czy zostało ono wniesione w terminie. W razie zaistnienia przeszkód formalnych organ drugiej instancji stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 k.p.a.). W braku takich przeszkód organ odwoławczy bada sprawę co do jej istoty i po przeprowadzeniu takiego postępowania wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), względnie zaś uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie i doktrynie wypracowano niekwestionowane stanowisko, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Pierwsza z sytuacji zachodzi, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest także pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. z przyczyn o charakterze podmiotowym może nastąpić wówczas, gdy po stronie podmiotu dokonującego tej czynności procesowej brak legitymacji odwoławczej ma charakter oczywisty i wynika z samego odwołania. Oczywisty zaś brak tej legitymacji to taki, którego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego (por. wyrok NSA z 27 maja 2011 r. II OSK 938/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli natomiast istnieją w tym przedmiocie jakiekolwiek wątpliwości, skutkujące koniecznością weryfikacji interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie, organ odwoławczy nie może wydać przewidzianego w tym przepisie rozstrzygnięcia, lecz zobowiązany jest do wszczęcia postępowania odwoławczego, w ramach którego będą one mogły być wyjaśnione i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń bądź umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. postępowanie odwoławcze (w przypadku stwierdzenia braku interesu prawnego kreującego przymiot strony podmiotu wnoszącego odwołanie) bądź rozpoznać je merytorycznie, o ile oczywiście wniesione ono zostało z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Stanowisko to znajduje także potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 (ONSA 1999/4/119), w której orzeczono, że "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." W niniejszej sprawie, z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sposób oczywisty wynika, że Starosta [...] nie powołuje się w nim na interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. kwestionując prawidłowość decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w odniesieniu do działki nr [...], która stanowi własność Gminy [...], a nie Skarbu Państwa. Pozostałe działki jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy stanowią współwłasność osób fizycznych. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Kolegium w istocie przyczyny niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upatruje w braku legitymacji podmiotu składającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i stanowisko to należy uznać za zasadne. Należy wskazać, że również w skardze do Sądu skarżący nie powołuje się na swój interes prawny, a jedynie jak wynika z uzasadnienia skargi podnosi zarzuty merytoryczne do decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., także odnosząc je do działki nr [...], która jak zaznaczono wyżej nie stanowi własności Skarbu Państwa. Skarżący w żaden tez sposób nie uzasadnia zarzutów dotyczących naruszenia art. 134 k.p.a. W tej sytuacji należy uznać, że rozstrzygniecie organu jest prawidłowe i nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem nawet przyjąć, że zasadnym w niniejszej sprawie byłoby umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. a nie stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to z punktu widzenia skarżącego skutek takiego rozstrzygnięcia byłby taki sam. Z uwagi na wskazaną istotę i charakter proceduralny zaskarżonego postanowienia Sąd w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może objąć kontrolą postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2015 r. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych aby Sąd mógł rozpoznając skargę na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy objąć kontrolą również legalność decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.