I SA/Wa 773/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Anna Ziółkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] w części dotyczącej wydzielenia części nieruchomości przeznaczonej pod ulicę, odpowiadającej obecnie działce nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Starosta [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 28 grudnia 2015 r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym) Starosta [...] ponownie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r. Kolegium zauważyło, że z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. po raz kolejny wystąpił Starosta [...], co oznacza, że mamy do czynienia z żądaniem tożsamym ze sprawą, która już została rozstrzygnięta postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Ponadto Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. jest rozstrzygnięciem ostatecznym, a zatem nie jest już możliwe wniesienie środka zaskarżenia. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...] zarzucając mu naruszenie: 1) art. 134 w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie wcześniejszej decyzji pomimo, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzuty merytoryczne dotyczące decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 12 października 2016 r. uczestnik postępowania M. C. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przedmiotem zaskarżenia było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyli akt administracyjny o charakterze procesowym. Oznacza to, że kontrola Sądu w niniejszym postępowaniu sprowadza się do ustalenia, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy administracyjnej istniały podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 134 k.p.a. "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Według art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie nie służy. Strona niezadowolona z decyzji kolegium może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji (art. 127 § 3 in fine k.p.a.). Odwołanie, jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są środkami zaskarżenia decyzji nieostatecznej (art. 127 § 1 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a.), które otwierają tryb ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją. Otwierają zatem drogę do postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Postępowanie administracyjne prowadzone przez organ drugiej instancji na skutek wniesienia odwołania jest dwuetapowe. Na pierwszym etapie kontrolowana jest formalna dopuszczalność rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji: weryfikacji podlega, czy odwołanie jest w ogóle dopuszczalne, a także czy zostało ono wniesione w terminie. W razie zaistnienia przeszkód formalnych organ drugiej instancji stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 k.p.a.). W braku takich przeszkód organ odwoławczy bada sprawę co do jej istoty i po przeprowadzeniu takiego postępowania wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo umarza postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), względnie zaś uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie i doktrynie wypracowano niekwestionowane stanowisko, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Pierwsza z sytuacji zachodzi, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia oraz gdy przepisy prawne wyłączają możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę nieposiadającą legitymacji do jego wniesienia, tj. niebędącą stroną w sprawie ani adresatem decyzji, czy też nie mającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Podkreślenia wymaga, iż postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może zostać rozpoznane. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało, czemu nie zaprzeczył skarżący, że złożył on uprzednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., po rozpatrzeniu którego Kolegium postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt sprawy nie wynika by na to postanowienie została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponadto jak wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r. jest decyzją ostateczną. Wobec powyższego bezsprzecznie należy stwierdzić, iż skarżący wyczerpał drogę przysługujących mu środków odwoławczych w stosunku do decyzji nieostatecznej (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 9, str. 644, Duże Komentarze Becka, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2008 r.; postanowienie NSA z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 2369/14) Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdził, iż w takiej sytuacji faktycznej i prawnej nie przysługiwało już skarżącemu ponowne złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż jest to wniosek tożsamy z wnioskiem, którego rozpatrzenie zakończone zostało postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., a ponadto nie jest już możliwe wniesienie środka zaskarżenia od decyzji, która jest ostateczna. Zaistniały zatem podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w rozumieniu art. 134 k.p.a. Nawet jeżeli przyjąć, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony uprzednio przez Starostę [...] działającego jako organ administracji publicznej, a obecnie jako podmiot reprezentujący Skarb Państwa, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., to i tak rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] należy uznać za prawidłowe. Stwierdzenie bowiem niedopuszczalności odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu nie uznanego za stronę zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Podkreślenia wymaga, że warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, podobnie jak uchybienia ustawowego terminowi (powodujące bezskuteczność odwołania), jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Dodatkowo sam fakt złożenia odwołania przez podmiot mający przekonanie o posiadaniu przymiotu strony po upływie terminu dla stron postępowania nie powoduje, że decyzja objęta odwołaniem "odzyskuje" przymiot nieostateczności. Z uwagi na wskazaną istotę i charakter proceduralny zaskarżonego postanowienia Sąd w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może objąć kontrolą postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych aby Sąd mógł rozpoznając skargę na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy objąć kontrolą również legalność decyzji organu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.