I SA/Wa 778/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasadza od Wojewody [...] na rzecz Prezydenta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] orzekającej o zwrocie na rzecz Z. P. niezabudowanej nieruchomości położonej w W. w rejonie ul. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podniósł, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. orzekł o zwrocie na rzecz Z. P. niezabudowanej nieruchomości położonej w W. w rejonie ul. [...], stanowiącej według ewidencji gruntów i budynków działki: nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m 2, nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m 2, nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m 2, nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m oraz nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m 2 o łącznej powierzchni [...] m 2, stanowiącej dawną działkę nr [...]. Jednocześnie zobowiązał go do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. Starosta stwierdził, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nakazuje uznać tę nieruchomość za zbędną, czego konsekwencją jest orzeczenie o zwrocie takiej nieruchomości. Z dalszej części uzasadnienia wynika, że umową sprzedaży z dnia 23 sierpnia 1989 r., zawartą w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) Skarb Państwa nabył od Z. P. niezabudowaną nieruchomość położoną w W., przy ul. [...], oznaczoną wówczas jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m 2, z przeznaczeniem pod budowę dzielnicy mieszkaniowej [...], zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia [...] grudnia 1976 r., nr [...] i [...]. Z. P. wystąpił o zwrot wyżej wskazanej nieruchomości podnosząc, że nieruchomość ta nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia i nadal stanowi grunt rolny. Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji stwierdził, że został spełniony wymóg określony w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzasadniający zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela, bowiem cała wywłaszczona nieruchomość nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. wniósł Prezydent W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na wykorzystanie części wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że organ I instancji zaniechał zbadania wszystkich okoliczności sprawy, w tym nie przeprowadził wizji w terenie. Poza tym część zwracanej działki oznaczonej nr [...] z obrębu [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy [...], a zatem stanowi drogę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 ze zm.). W myśl przepisów tej ustawy, skoro drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność odpowiednio samorządu wojewódzkiego, powiatu albo gminy, to nie jest dopuszczalnym zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, polegające na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej, gdyż drogi publiczne zaliczone zostały przez ustawodawcę do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Zatem w świetle wykładni art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 2a ustawy o drogach publicznych, niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta w czasie orzekania o zwrocie, stanowi część drogi publicznej. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] uznał rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe. Organ uznał, że został spełniony wymóg określony w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniający zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela. Wojewoda stwierdził, że w myśl art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zaś zgodnie z art. 137 ust. 1 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Ze zgromadzonych akt sprawy jednoznacznie wynika, że cel na który przejęto przedmiotową nieruchomość nie został zrealizowany. Pismo Urzędu W. z dnia 30 stycznia 2005 r. wskazuje na brak decyzji zezwalających na budowę obiektów obejmujących przedmiotową nieruchomość. Ponadto z protokołu oględzin przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że dawna działka nr [...] z obrębu [...], stanowi niezabudowany i nieogrodzony teren, na którym nie zrealizowano nakładów zwiększających jego wartość. Część działki nr [...] z obrębu [...] (obecnie część działki nr [...] z obrębu [...]) znajduje się na terenie objętym "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi K.", stanowiącym treść uchwały nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 1999 r.(Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 1999 r. Nr 115, poz. 2726). Według powyższego planu część działki nr [...] położona jest w liniach rozgraniczających ul. [...] (na odcinku od ulicy [...]do ulicy [...]), która zgodnie z powyższą uchwałą stanowi ulicę dojazdową [...]. Wojewoda wskazał też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 779/07 oraz w wyroku z dnia 11 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 780/07 stwierdził, że jest to jedynie "planowana w przyszłości inwestycja, a samo ujęcie danej inwestycji w planie zagospodarowania przestrzennego – bez jej faktycznej realizacji – nie ma żadnego wpływu na ocenę przesłanek dotyczących zwrotu nieruchomości. Do zwrotu nieruchomości wystarczy samo spełnienie przesłanek z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś ujęcie części nieruchomości w planach zagospodarowania terenu w przyszłości, nie może wpływać na ocenę spełnienia powyższych przesłanek". Ponadto organ odwoławczy wskazał, że droga [...]jak wyżej wskazano została jedynie zakreślona w planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro więc inwestycja polegająca na budowie ulicy [...]nie została zrealizowana, to nie można podnosić zarzutu, że na części wywłaszczonej nieruchomości została wybudowana droga oznaczona powyższym symbolem, co uniemożliwiłoby zwrot nieruchomości na rzecz byłego właściciela. Zdaniem Wojewody zasadnym jest pogląd Prezydenta W., zawarty w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., że drogi publiczne zostały zaliczone przez ustawodawcę do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie, zatem nie mogą stanowić własności osób fizycznych, w tym niedopuszczalne jest orzekanie o zwrocie nieruchomości zajętych pod drogę publiczna. Jednakże, zgodnie z definicją drogi, zawartej w przepisie art. 1 i 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. przez drogę należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno – użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, zaliczoną do jednej z kategorii dróg (droga krajowa, wojewódzka, powiatowa bądź gminna). Z uwagi na powyższe Wojewoda stwierdził, że wywód ten w ogóle nie odnosi się do niniejszej sprawy, bowiem jak to zostało wcześniej wykazane, zwracana nieruchomość nie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i o zasądzenie kosztów sądowych. Podnosząc, że organ prowadzący postępowania nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy oraz nie przeprowadził wizji w terenie. Ponadto dodał, że ulica [...] nie jest inwestycją planowaną, ale zrealizowaną. Na sąsiedniej działce znajduje się jezdnia asfaltowa tej ulicy, a na działce będącej przedmiotem zwrotu znajduje się pozostała część drogi określona liniami rozgraniczającymi pasa drogowego. Część wywłaszczonej nieruchomości została wykorzystana pod budowę ulicy [...]. Zdaniem skarżącego wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględnia ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynika z art. 2 a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeśli nieruchomość w czasie orzekania zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, jednakże z innych powodów niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a." ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. orzekająca o zwrocie niezabudowanej nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...] składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m 2 , będącej częścią dawnej działki nr [...] na rzecz Z. P. i jednocześnie zobowiązująca go do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. W niniejszej sprawie organ ustalił wysokość odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. D. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Natomiast w myśl ust. 4 operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Zasadniczą przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji jest nieważny operat szacunkowy dotyczący ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość położoną w W. w rejonie ulicy [...] w postępowaniu odwoławczym. Powołany wyżej przepis przewiduje, że operat szacunkowy jest ważny przez 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Z akt sprawy wynika, że operat szacunkowy został sporządzony w dniu 30 listopada 2006 r., a zatem ważny był do 30 listopada 2007 r. Od 1 grudnia 2007 r. do wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] marca 2008 r. upłynęło ponad 12 miesięcy. A zatem decyzja ta została oparta na nieważnym dokumencie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 75 k.p.a., operat szacunkowy jest dokumentem, który jest dowodem w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć jego aktualności. Wojewoda [...] nie dostrzegł rozpoznając ponownie sprawę, że przedmiotowy operat szacunkowy nie spełnia warunków z art. 153 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po upływie okresu, o którym mowa w tym przepisie obowiązkiem organu było zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego lub zlecić rzeczoznawcy majątkowemu, który go sporządził potwierdzenie jego aktualności przez umieszczenie w nim stosownej klauzuli. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy naruszył przepis art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, że niedopuszczalne jest wydanie orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli część tej nieruchomości została wykorzystana pod budowę ulicy [...], która stanowi drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, Sąd stwierdził, że podziela pogląd wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 779/07 i I SA/Wa 780/07. W uzasadnieniach wyroków Sąd powołując się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub, czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. W rozpatrywanej sprawie nie została wydana żadna decyzja zezwalająca na jakąkolwiek budowę na przedmiotowych działkach, a oględziny terenu przeprowadzone przez rzeczoznawcę potwierdziły, że teren ten jest niezabudowany i niezagospodarowany. Nie zrealizowano tam przedłużenia ulicy [...], a jedynie zaplanowano jej przebieg. Część przedmiotowej nieruchomości stanowi teren objęty "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dawnej wsi K.", według którego to planu część działki położona jest w liniach rozgraniczających ul. [...], która stanowi ulicę dojazdową [...]. Jednakże, jest to tylko planowana w przyszłości inwestycja, a samo ujęcie danej inwestycji w planie zagospodarowania przestrzennego – bez jej faktycznej realizacji – nie ma żadnego wpływu na ocenę przesłanek dotyczących zwrotu nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Organ ponownie rozpoznając sprawę winien potwierdzić aktualność operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził przez umieszczenie na nim stosownej klauzuli lub zlecić rzeczoznawcy sporządzenia nowego.