I SA/Wa 785/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz, sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej K.O. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] odmawiającą K. O. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem A. O. . W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że Burmistrz [...] decyzją nr [...] , oznaczoną błędnie jako decyzja z dnia [...] listopada 2020 r., odmówił K. O. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] . Rozpatrując sprawę ponownie, Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] października 2021 r. odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, stwierdzając, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), ponieważ niepełnosprawność u A. O. powstała po 18 roku życia. Organ I instancji wskazał ponadto, że K. O. ma ustalone prawo do emerytury, zaś wzywanie strony celem złożenia oświadczenia wyboru jednego z tych świadczeń jest zbędne. Organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zaakceptowało zatem jednej z dwóch przesłanek odmowy przyznania świadczenia przyjętych przez organ I instancji. Kolegium zauważyło następnie, że w związku z uzyskaniem przez wnioskodawczynię prawa do świadczenia emerytalnego, ma ona prawo do wyboru świadczenia korzystniejszego, a w sytuacji gdy wybiera świadczenie pielęgnacyjne, ma możliwość wystąpienia do organu rentowego z wnioskiem o zawieszenie emerytury celem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, strona uzyskała informację o możliwości wyboru świadczenia z decyzji SKO w [...] z dnia [...] września 2021 r., a ponadto jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, należy więc uznać, że została pouczona o swoich uprawnieniach. Organ podniósł, że K. O. nie skorzystała z uprawnienia do wyboru świadczenia, w szczególności nie złożyła wniosku do organu emerytalnego o zawieszenie prawa do świadczenia emerytalnego. W konsekwencji w sprawie należało odmówić ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sądy administracyjne wskazują na możliwość wyboru świadczenia, jednak żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie umożliwia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem (np. późniejszej rezygnacji z prawa do emerytury, albo złożenia wniosku o zawieszenie tego prawa). SKO wskazało, że organy administracji nie mają również narzędzi prawnych, aby przyznać świadczenie pielęgnacyjne jednocześnie zobowiązując stronę do rezygnacji z innych przysługujących jej świadczeń. Zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy związany jest zasadą legalizmu zobowiązującą organy do stosowania prawa wprost lub z zastosowaniem wykładni mającej oparcie w ugruntowanym orzecznictwie. Zdaniem SKO, skoro przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury, to niezależnie od wysokości świadczenia emerytalnego, dopóki świadczenie to przysługuje (nie zostało zawieszone) nie ma podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. K. O. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że pobieranie przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w rozpoznawanej sprawie organy poprzestały na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Tymczasem zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, gdy nie złoży ona oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, w którym podkreślono, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa, sprawiedliwości społecznej, udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz osobom niepełnosprawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy ocenić jako prawidłowe stanowisko organu odwoławczego w zakresie dotyczącym uznania za wadliwe rozstrzygnięcia organu I instancji odmawiającego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozważania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tej części znajdują bowiem potwierdzenie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie Sądu, organy obydwu instancji rozpatrujące niniejszą sprawę dokonały jednak nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m.in. ustalone prawo do emerytury W konsekwencji niezasadnie zastosowały ten przepis, odmawiając K. O. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organy, opierając się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjęły, że w sytuacji, w której osobie ubiegającej się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jednocześnie prawo do emerytury, wnioskowane świadczenie nie przysługuje, zarówno w pełnej wysokości, jak i w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy ustalonym ustawą wymiarem świadczenia, a kwotą przysługującej stronie emerytury. Kwestia wykładni i stosowania omawianego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest ujmowana jednolicie. Część składów orzekających, analogicznie jak uczyniły to organy w rozpoznawanej sprawie, opierając się na regułach wykładni językowej, stoi na stanowisku, że wyklucza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak też możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia (por. np. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18). W części orzeczeń, akcentujących konieczność uzupełnienia rezultatu wykładni językowej przepisu wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przy uwzględnieniu aksjologii konstytucyjnej, sądy administracyjne wywodziły, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, winien być stosowany w ten sposób, że pozbawia opiekuna osoby niepełnosprawnej przysługującego mu z mocy art. 17 ust. 1 ustawy świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości emerytury (tak np. NSA w wyrokach: z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, czy wyroku WSA w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 472/19). Odmienny pogląd wyrażony został w wyrokach NSA z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 oraz z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, gdzie odwołując się również do potrzeby prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozwalającego na realizację zasady zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Sąd wywiódł, że "istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia". Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Emerytura jest prawem niezbywalnym, jednak możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270) może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ten ostatni z prezentowanych poglądów prawnych skład orzekający w sprawie w pełni podziela, nie podzielając równocześnie dwóch pierwszych. Odwoływanie się bowiem tylko do reguł wykładni językowej (jak uczyniły organy) prowadzi do rezultatu, który z punktu widzenia przywołanych wyżej zasad konstytucyjnych jest nie do zaakceptowania. Szczególnie dobitnie widać to na tle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, gdzie skarżąca mimo posiadania prawa do emerytury (które to prawo nabyła, uzyskując odpowiedni wiek emerytalny) mogłaby podjąć dodatkowe zatrudnienie, za które otrzymywałaby wynagrodzenie przy jednoczesnej wypłacie emerytury (bez konieczności jej zawieszania). Skarżąca, rezygnując z podjęcia zatrudnienia, sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 351/20, "nie można stawiać w gorszej sytuacji osób, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury, wiążącej się z koniecznością opieki nad inną osobą, w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne." Z kolei możliwość wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) – na którą wskazują sądy administracyjne prezentujące drugi z przedstawionych kierunków wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. pozostawałaby, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny wyrokach wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 2375/19 oraz I OSK 254/20, w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego jednoznacznie określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłaty części świadczenia (w wymiarze wspomnianej różnicy), niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby także dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej kwoty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. Skoro zatem przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia, to obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wynika to z nałożonego przez art. 9 k.p.a. na organy administracyjne obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1194/21, "okoliczność, iż w toku postępowania administracyjnego strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika nie wpływa na kształt obowiązków organów w powyższym zakresie. Należyte wypełnienie przez organy powyższych obowiązków czyni zadość zasadzie procedowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.)". Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. W rozpoznawanej sprawie organy nie dopełniły obowiązków określonych w przywołanych przepisach, uniemożliwiając tym samym skarżącej dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. Naruszenie to miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia podania skarżącej. Należy również zauważyć, że w decyzji z dnia [...] września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nakazało organowi I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy pouczyć stronę o możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego (oświadczenie) i możliwości złożenia wniosku do organu rentowego o zawieszenie prawa do emerytury oraz rozstrzygnąć sprawę z uwzględnieniem oświadczeń i czynności podjętych przez stronę (vide: s. 6 decyzji z dnia [...] września 2021 r.). Te wskazania organu odwoławczego nie zostały zrealizowane przez Burmistrza Wołomina, który wprost w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2021 r. stwierdził, że zbędne jest wzywanie strony w celu złożenia oświadczenia o dokonaniu wyboru jednego ze świadczeń. Organ I instancji naruszył w ten sposób art. 138 § 2 k.p.a., zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , pomimo wskazanego naruszenia, utrzymało w mocy decyzję I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie organy wykonają obowiązek poinformowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury oraz obowiązek wezwania strony do przedłożenia wydanych w tym przedmiocie stosownych decyzji organów emerytalno-rentowych. Mając przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, organ winien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostała ona (a przez to także jej niepełnosprawny mąż) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania w punkcie 2. sentencji orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.