I SA/Wa 788/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz M. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...]. Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2005 r. nr [...] o odmowie przyznania następcom prawnym dawnego właściciela, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) dalej: "u.g.n.", odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], przejętą na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Wniesiona na tę decyzję skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 740/06. Przyczyną odmowy przyznania odszkodowania było ustalenia, że działka przy ul. [...] w [...] w przeddzień wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. była zabudowana, a za takowe odszkodowanie na podstawie ww. przepisu się nie należy. Za budynek posadowiony na gruncie nie można było z kolei ustalić odszkodowania, z uwagi na to, że przed 5 kwietnia 1958 r. przeszedł on na własność Skarbu Państwa, a to wobec niezłożenia w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Wnioskiem z [...] czerwca 2012 r. doprecyzowanym pismami z [...] lutego 2013 r. i [...] lutego 2013 r. M. M. (będąca jednym z następców prawnych byłego właściciela) wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] w trybie art. 154 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wskazywała m.in. na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny 13 czerwca 2011 r. wyroku w sprawie SK 41/09, którym stwierdzono, że art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy [...] lub państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. [...], innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne [...], jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z czym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji opartej na niekonstytucyjnym przepisie leży jej zdaniem w słusznym interesie strony. Wojewoda [...] po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją z [...] listopada 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] marca 2017 r., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2006 r. W sprawie nie zachodzą bowiem, zdaniem organów, przesłanki uzasadniające jej uchylenie określone w art. 154 k.p.a. Organy podkreślały przy tym, że słuszny interes strony, o którym mowa w przywołanym przepisie (uzasadniający uchylenie ostatecznej decyzji) nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustaw, ani go zastępować. Zwracały uwagę, że przywoływany we wniosku wyrok Trybunału Konstytucyjnego miał charakter zakresowy i dotyczył pominięcia prawodawczego, a tym samym jego konsekwencją nie jest derogacja z sytemu prawnego owego przepisu. Konieczne jest więc dopiero podjęcie przez ustawodawcę w tym zakresie stosownych działań. Z tego powodu na chwilę orzekania przez Wojewodę, jak i obecnie art. 215 ust. 2 u.g.n. nie przewiduje możliwości odszkodowania za nieruchomości, o których wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa M. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 154 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji owego Wojewody z [...] marca 2006 r. , podczas gdy interes społeczny oraz słuszny interes strony przemawiał za wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia. W motywach skargi nawiązała do argumentacji podnoszonej w żądaniu wszczynającym postępowanie w sprawie, a odnoszącej się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r., wywodząc iż zarówno w jej interesie jak i interesie publicznym leży wyeliminowanie tej decyzji jako opartej na przepisie, którego zgodność z Konstytucją została zakwestionowana. Podkreślała jednocześnie, iż z uwagi na zamieszkiwanie poza granicami kraju o ww. wyroku dowiedziała się już po upływie terminu umożliwiającego w związku z nim wznowienie postępowania. Odwołała się nadto m.in. do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Wa 1986/09, wedle którego jedną z przyczyn zastosowania art. 154 k.p.a. może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu ostatecznej decyzji ostatecznej, a odnosząca się do podstawy prawnej wydania weryfikowanej decyzji. W oparciu o tak sformułowane i umotywowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż w niej podniesione. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 154 k.p.a., który w § 1 stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron. Zainicjowane ono zostało przez M. M., która domagała się uchylenia na tej podstawie ostatecznej decyzji Wojewodę [...] z [...] marca 2006 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2005 r. nr [...] o odmowie przyznania następcom prawnym przeddekretowego właściciela nieruchomości [...] przy ul. [...] (a więc także skarżącej) na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. odszkodowania za tę nieruchomość Słusznego interesu uzasadniającego uchylenie decyzji upatrywała w zakwestionowaniu przez Trybunał Konstytucyjny zgodności ww. przepisu z wzorcami konstytucyjnymi, w zakresie w jakim pomija stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., i działek, które przed dniem wejścia w życie dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne. Odmawiając zmiany ww. decyzji, organy obydwu instancji stanęły na stanowisku, że wyrok ów, ze względu na jego zakresowy charakter nie derogował zakwestionowanego przepisu z sytemu prawnego i obowiązuje on nadal w brzmieniu dotychczasowym, a jego zmiana wymaga stosownej aktywności ustawodawcy. Nadal zatem nieruchomości, o których wypowiadał się Trybunał nie są objęte uregulowaniem art. 215 ust. 2 u.g.n. Wywodziły nadto, że umożliwiający weryfikację ostatecznej decyzji słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 k.p.a to przede wszystkim interes zgodny z prawem. A tym samym wydana w tym trybie decyzji nie może prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy w sposób sprzeczny z obowiązującym porządkiem prawnym. A tak jak się wydaje, choć nie zostało to wprost wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji, byłoby gdyby doszło do uwzględnienia żądania strony. W tym stanie rzeczy w pierwszym rzędzie wskazać należy, że o ile rację mają organy, iż przesłanką zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, na podstawie której strona nie nabyła prawa jest jej słuszny interes, który nie może być sprzeczny z prawem, a poza tym nie może stać w kolizji z interesem publicznym, to wyprowadzone z tego trafnego założenia konkluzje uznać należy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy za błędne i świadczące o braku właściwego rozpoznania wszystkich istotnych dla procesu ważenia ww. interesów jej aspektów. Przede wszystkim zdaje się umykać organom, że interpretacja materialnoprawnej podstawy decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2006 r., tj. art. 215 ust. 2 u.g.n. na przestrzeni lat uległa zasadniczej zmianie od tej, która legła u podstaw ww. decyzji i została zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 października 2006 r. I SA/Wa 740/06. W ówczesnym czasie bowiem przepis ten, który w swoim literalnym brzmieniu stanowi, iż "Przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. [...]" interpretowano w ten sposób, że przewiduje on możliwość przyznania odszkodowania jedynie za dwa rodzaje nieruchomości, tj. za dom jednorodzinny lub za działkę, która mogła zostać pod taki dom przeznaczona. Uznawano więc, że nie ma w myśl jego treści możliwości ustalenia odszkodowania za inną nieruchomość, a w szczególności za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., tj. przed dniem 21 listopada 1945 r. stanowiła działkę zabudowaną. Taką zaś była działka, za którą domagano się odszkodowania w sprawie zakończonej decyzją z 2006 r. Tego rodzaju wykładnia art. 215 ust. 2 u.g.n. jednak, jak wykazano w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych, okazała się błędna. Zasadniczy wyłom w rozumieniu tego przepisu nastąpił w 2007 r. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 615/07, gdzie Sąd wskazywał, iż że w odniesieniu do działki przepis ten przewiduje jedynie dwa warunki, od których spełnienia uzależnione jest odszkodowanie: 1) działka przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne; 2) poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie, przy czym przepis nie mówi o jaką działkę chodzi: zabudowaną, czy niezabudowaną. W kolejnym zaś wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2008 r. I OSK 864/06 podniesiono, że pierwowzorem art. 215 ust. 2 u.g.n. był art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), który stanowił, że przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie tej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 – z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. Dokonując analizy tych dwóch regulacji Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że o ile w art. 53 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. chodziło o działkę pod budowę domu jednorodzinnego czyli działkę niezabudowaną a przewidzianą pod tego rodzaju zabudowę, to w art. 215 ust. 2 u.g.n. idzie już o działkę, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne przed wejściem w życie dekretu z 26 października 1945 r. A to nie oznacza, że chodzi tu - jak w przypadku art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej - tylko o działkę niezabudowaną przewidzianą pod budowę domu jednorodzinnego. Stosując zatem taką wykładnię art. 215 ust. 2 u.g.n., nie można a priori założyć, że odszkodowanie za grunt działki przy ul. [...] następcom prawnym jej pierwotnego właściciela w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy by się nie należało li tylko z tego względu, że grunt ów był w przeddzień wejścia w życie dekretu zabudowany. Istotne jest jedynie bowiem jego przeznaczenie w obowiązującym w tej dacie planie zabudowania, a nie to jak faktycznie został on wówczas zagospodarowany. Zważywszy na powyższe ewentualne uchylenie decyzji (względnie jej zmiana) nie prowadziłoby, jak uważa organ, do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania w sposób sprzeczny z prawem. Tym bardziej, że żądanie strony odnosiło się do decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, której ewentualne uchylenie nie oznaczałoby ostatecznego załatwienia meriti sprawy odszkodowania, ale wyłącznie otwierało drogę do zweryfikowania zasadności zgłoszonego w tym względzie żądania, w aspekcie materialnoprawnych przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n. wykładanych przy zastosowaniu odmiennej od pierwotnie przyjętej wykładni owego przepisu. To zaś bez wątpienia leży w interesie strony, który może być w tych okolicznościach kwalifikowany jako "słuszny". Godzi się przy tym zauważyć, że to właśnie m.in. zmiana wykładni prawa następująca po wydaniu w sprawie odmownej decyzji ostatecznej, która nie prowadzi do wadliwości decyzji uzasadniającej jej wzruszenie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. (a z taką sytuacją mamy de facto do czynienia w rozpoznawanej sprawie) - jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych - stanowi uzasadnienie dla istnienia trybu, o którym mowa w art. 154 k.p.a. Bez tego bowiem przepisu odmowna decyzja administracyjna, nawet w sytuacji gdyby była wadliwa prawnie (ale wady te nie przybierałyby postaci kwalifikowanej, prowadzącej do nieważności decyzji czy wznowienia postępowania), pozbawiałaby stronę możliwości ubiegania się o określone ustawą prawa "po wsze czasy", co dalekie byłoby od racjonalnego pojmowania administracji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 183/15 jak też przywoływany w skardze wyrok z 8 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Wa 1986/09 ). Skoro zatem za uchyleniem ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2006 r. przemawia słuszny interes strony, to odmowa jej uchylenia, motywowana rzekomym brakiem wystąpienia tejże przesłanki, narusza w sposób istotny art. 154 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a to prowadzić musi do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. Rację ma natomiast Minister, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09, do którego odwołuje się w skardze strona i na który wskazywała uzasadniając uchylenie ostatecznej decyzji, ze względu na zakresowy jego charakter - dotyczący pominięcia prawodawczego - nie derogował z systemu prawnego art. 215 ust. 2 u.g.n., ani nie nadawał mu odmiennej od dotychczasowej treści normatywnej i konieczne jest w tym względzie dopiero dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie. Stąd dla oceny zasadności żądania strony, a przez to oceny legalności obecnie zaskarżonej decyzji, nie miał on i mógł mieć znaczenia relewantnego. Z tego też powodu bez znaczenia w sprawie są akcentowane w skardze przyczyny, które uniemożliwiły stronie w terminie określonym w art. 145a § 2 k.p.a., zgłoszenie w związku z tym wyrokiem, żądania zweryfikowania decyzji z 2006 r. w trybie wznowienia postepowania administracyjnego, co z kolei uzasadniać miało zgłoszenie przez nią żądania jej wyeliminowania na podstawie art. 154 k.p.a. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do obowiązku ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy na gruncie art. 154 § 1 k.p.a. ----------------------- 7