I SA/Wa 793/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Monika Sawa Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. Decyzją z [...] lutego 2018 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosków S. L , [...] z siedzibą w [...] oraz [...] z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r., nr [...], stwierdzającą, że orzeczenie administracyjne w określonej części zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdzającą nieważność tego orzeczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju wniósł S. L. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Orzeczeniem z [...] grudnia 1958 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło dotychczasowemu właścicielowi S. L. s. S. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] stanowiącej część osady włościańskiej byłej wsi [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...]. Wnioskiem z [...] października 2012 r. S. L. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa. Decyzją z [...] grudnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że ww. orzeczenie z [...] grudnia 1958 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. w części dz. ew. nr [...], [...] z obrębu [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. w części dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]; dz. ew. nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [... stwierdził jego nieważność. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją złożyli S. L. [...] oraz [...]. Decyzją z [...] lutego 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r. W ocenie organu odwoławczego, z materiału dowodowego (akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości i oryginalnego rejestru wpływu wniosków dekretowych znajdującego się w [...] Urzędzie Wojewódzkim) nie wynika aby wniosek dekretowy do przedmiotowej nieruchomości został skutecznie złożony. Wobec braku jakiegokolwiek dokumentu, z którego można byłoby wysnuć, że został złożony wniosek dekretowy do przedmiotowej nieruchomości, a także z uwagi na treść aktu notarialnego z [...] września 1949 r., w którym nie powołano okoliczności złożenia takiego wniosku, w ocenie Ministra uznać trzeba, że taki wniosek nie został złożony. Niezłożenie wniosku potwierdza również to, że w aktach własnościowych nieruchomości nie ma potwierdzenia wniesienia obowiązkowej opłaty manipulacyjnej, którą należało wnieść wraz z wnioskiem. W ocenie organu, wydanie przez organ dekretowy orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1958 r., pomimo niezłożenia wniosku dekretowego, uzasadnia stwierdzenie nieważności tego orzeczenia jako wydanego z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 dekretu. Organ nie podzielił przy tym stanowiska S. L., że powinien ograniczyć rozstrzygnięcie w sprawie do merytorycznych podstaw odmowy przyznania prawa własności czasowej przez organ dekretowy. Zdaniem Ministra, organ nie może ocenić spełnienia merytorycznych przesłanek z art. 7 ust 2 dekretu, w sytuacji gdy wniosek dekretowy był warunkiem koniecznym prowadzenia postępowania w sprawie przyznania prawa własności czasowej, a więc badania przesłanek merytorycznych z art. 7 ust. 2 dekretu. Organ nie podzielił również zarzutu [...], że S. L. ma interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. W ocenie organu, źródłem uprawnień S. L. jest umowa darowizny z [...] września 1949 r. Na jej podstawie S. L. jest stroną niniejszego postępowania z mocy art. 28 k.p.a. jako następca prawny przeddekretowego właściciela w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu, będąc jednocześnie stroną postępowania zakończonego orzeczeniem z [...] grudnia 1958 r. Minister nie podzielił również zarzutów dotyczących wadliwej oceny nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazał, że pierwotną podstawą nabycia prawa użytkowania wieczystego działek będących obecnie w użytkowaniu wieczystym [...] i [...] były decyzje administracyjne. W konsekwencji, ustanowienie użytkowania wieczystego w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. W ocenie organu, w sprawie nie zaistniała również przeszkoda do stwierdzenia nieważności orzeczenia wynikająca z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13. Po pierwsze, wadliwe orzeczenie administracyjne nie kreuje żadnego stosunku prawnego, bowiem nie przyznało stronom żadnych praw ani ekspektatywy. Po drugie, powyższy wyrok TK jako dotyczący pominięcia ustawodawczego nie ma charakteru prawotwórczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju złożył S. L. zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) mającego istotny wpływ na wynik sprawy prawa materialnego, tj. art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez błędne, nie znajdujące oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, uznanie że skarżący (jego poprzednik prawny) nie spełnił określonych w tym przepisie przesłanek umożliwiających ubieganie się o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, 8, 10, 11, 76, 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez niezasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy uchybienia organu miały istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i ponowne rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] grudnia 1958 r. z podaniem w uzasadnieniu, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające odmowę przyznania prawa własności czasowej byłemu właścicielowi nieruchomości. W ocenie skarżącego, ustalenia organu nadzoru o niezłożeniu wniosku dekretowego są wadliwe, gdyż zostały oparte na niepełnym materiale dowodowym. Organ przeanalizował bowiem tylko akta własnościowe nieruchomości. Natomiast wniosek dekretowy mógł znajdować się w teczce nieruchomości dotyczącej okresu sprzed podziału nieruchomości lub też w innych dokumentach jak to miało miejsce wówczas gdy wniosek został złożony do protokołu (por. wyrok NSA, sygn. akt OSK 111/04). Ponadto, zgodnie z domniemaniami legalności i prawidłowości działania organów (art. 6 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP), w przypadku braku dokumentów przyjąć trzeba, że organ wydał decyzję na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, tj. rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, którego art. 46, 47 i 76 wskazywał na obowiązywanie zasady legalizmu. Skarżący powołał się na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2009 r., sygn. akt I SA/WA 540/09, gdzie wskazano, że obecnie w przypadku braku w aktach dokumentów niezbędnych do wydania decyzji, nie należy przyjmować, że okoliczność ta nie została w dacie wydania decyzji przez organ wyjaśniona. Zdaniem skarżącego, w razie wątpliwości obowiązkiem organu nadzoru jest przeprowadzenie wszelkich dostępnych środków dowodowych np. rozprawy administracyjnej. Ponadto, na obecnym etapie postępowania organ powinien ograniczyć swoje rozstrzygnięcie do merytorycznych podstaw odmowy dekretowej pozostawiając ewentualne ustalenia czy został skutecznie złożony wniosek dekretowy organowi, który będzie po stwierdzeniu nieważności orzeczenia z 1958 r. prowadził postępowanie w celu rozpoznania tego wniosku lub sądowi, który w razie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa ww. orzeczeniem rozpozna roszczenie o ewentualne odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] marca 2019 r. uczestnik postępowania [...] odniósł się do zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z [...] marca 2019 r. uczestnik postępowania [...] wniósł o oddalenie skargi w całości odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2015 r. stwierdzającą, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1958 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa tj. w części dz. ew. nr [...], [...] z obrębu [...] zostało wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. w części dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...]; dz. ew. nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] stwierdzającą nieważność tego orzeczenia. Badane orzeczenie administracyjne zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem". Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W myśl zaś art. 7 ust. 2 dekretu, gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek dekretowy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Z powołanych regulacji wyraźnie wynika, że przewidziane w nich prawo dotychczasowego właściciela gruntu, w tym przyznanie na tym gruncie prawa użytkowania wieczystego (dawniej: własności czasowej), mogło być przez właściwy organ rozpoznane wyłącznie wtedy gdy dotychczasowy właściciel gruntu zgłosił odpowiedni wniosek i to w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu. Tym samym, postępowanie to nie mogło zostać wszczęte bez wniosku, czyli z urzędu. Przepisy dekretu nie wymagały przejścia własności nieruchomości w drodze decyzji deklaratoryjnej właściwego organu administracji publicznej. W konsekwencji, złożenie wniosku przez nieuprawniony podmiot byłoby nieskuteczne, a wszczęcie postępowania z urzędu bezprzedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 371/09). Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę organu nadzoru, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika aby wniosek dekretowy do przedmiotowej nieruchomości został złożony. Wniosku tego brak jest bowiem w podstawowym materiale dowodowym, w oparciu o który wydane zostały decyzje rozpoznające wnioski dekretowe, jakim są akta własnościowe nieruchomości. W aktach własnościowych nie ma również potwierdzenia wniesienia obowiązkowej opłaty manipulacyjnej, którą należało uiścić wraz z wnioskiem dekretowym. Brak jest w nich również jakiejkolwiek wzmianki aby wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu został przez osobę uprawnioną zgłoszony. Faktu złożenia wniosku dekretowego nie potwierdziła również przeprowadzona przez organ nadzoru kwerenda w rejestrze wniosków dekretowych będącym w posiadaniu [...] Urzędu Wojewódzkiego, co wynika z treści notatki służbowej z [...] listopada 2015 r. Również w treści aktu notarialnego - umowy darowizny z [...] września 1949 r. nie powołano okoliczności złożenia wniosku dekretowego. Skoro zatem brak jest jakiegokolwiek dokumentu, z którego można byłoby wysnuć, że wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] stanowiącej część osady włościańskiej byłej wsi [...] zapisanej w tabeli likwidacyjnej nr [...] został złożony, to prawidłowo orzekł organ nadzoru o jego niezłożeniu. Tym samym, niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nieustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Analiza akt sprawy potwierdza, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zebrał cały materiał dowodowy mający znaczenie dla oceny czy złożony został wniosek dekretowy. Jak trafnie dostrzegł organ, podstawowym materiałem dowodowym dokumentującym złożenie wniosku dekretowego są akta własnościowe danej nieruchomości, a w przypadku braku pełnej dokumentacji, a w szczególności dowodu wpływu tego wniosku, organ posiłkuje się zapisami zawartymi w oryginalnym rejestrze wpływu wniosków dekretowych w [...] Urzędzie Wojewódzkim. Okoliczność złożenia wniosku dekretowego musi mieć oparcie w powyższych dokumentach, co jak szczegółowo podniesiono wyżej nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, faktu złożenia wniosku dekretowego nie można wywodzić również wyłącznie z tego, że Prezydium Rady Narodowej [...] wydało orzeczenie o odmowie przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Wywodzenie istnienia wniosku dekretowego z zasad domniemania legalności i prawidłowości działania organów, jak tego oczekuje skarżący, byłoby bowiem nie do pogodzenia z rolą sądu administracyjnego, która polega na ocenie zgodności z prawem działań organów administracji, a nie przyjmowaniu domniemania legalności tych działań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2010 r., I OSK 25/10, dostępny w CBOSA). Skoro zatem uprawniony podmiot nie zgłosił wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, to organ dekretowy nie był uprawniony do wszczęcia postępowania oraz rozpoznania sprawy merytorycznie, co w niniejszej sprawie nastąpiło poprzez odmowę przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...]. Słusznie zatem uznał organ nadzoru, że wydanie przez Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczenia z [...] grudnia 1958 r. - pomimo niezłożenia wniosku dekretowego - nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 dekretu. Ta wada uzasadniała konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego ww. orzeczenia. Prawidłowo zatem Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził wydanie tego orzeczenia w części przedmiotowej nieruchomości dotyczącej dz. ew. [...], [...] z obrębu [...] z naruszeniem prawa, gdyż w tej części orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne, a w pozostałej części nieruchomości dotyczącej dz. ew. nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz dz. ew. nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], stwierdził nieważność tego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.