I SA/Wa 794/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania prawa własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] odmawiającą nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy Miasta [...] nieruchomości gruntowej, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o powierzchni [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Gmina Miasta [...] wystąpiła do Wojewody [...] o nieodpłatne przekazanie prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. odmówił nieodpłatnego przekazania na rzecz wnioskującej Gminy prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Gmina Miasta [...] wniosła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Wyjaśnił, że celem tego przepisu nie jest generalne przysporzenie gminom majątku. Norma ta stwarza możliwość uzyskania przez gminę mienia, w stosunku do którego wykaże ona istnienie bezpośredniego związku z realizowanymi przez nią, a nie dopiero zamierzonymi zadaniami. Przekazanie gminie mienia w omawianym trybie, nie będąc przekazaniem obligatoryjnym, jest na gruncie tego przepisu możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to w dniu 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa i jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi i bezpośrednio określonymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1923/10). W orzecznictwie sądów administracyjnych powstałym na tle powyższego przepisu funkcjonuje pogląd, podzielany przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, że przepis powyższy nie powinien być stosowany do mienia, które nie było w dniu wejścia w życie powyższej ustawy mieniem państwowym, czyli do mienia, które stało się mieniem Skarbu Państwa dopiero w wyniku zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wejściu w życie ustawy. Odmienna, czysto językowa wykładnia przepisu art. 5 ust. 4 mogłaby prowadzić do wniosku, że stanowi on samodzielną podstawę do przekazywania gminom mienia Skarbu Państwa w każdym czasie bez żadnych ograniczeń. Powyższe byłoby jednak w sprzeczności z intencją ustawodawcy i intertemporalnym charakterem tej ustawy oraz realizowanym w niej celem, jakim było wyposażenie w niezbędne mienie nowo utworzonych jednostek samorządu terytorialnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 114/06). Organ II instancji dodatkowo podkreślił, że kwestie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) oraz w stosunku do nieruchomości rolnych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 208, poz. 2128, ze zm.). Stosowanie zatem w ich miejsce regulacji incydentalnej zawartej w art. 5 ust. 4, bez jej powiązania z treścią całej ustawy, a w szczególności pozostałych ustępów artykułu 5, organ odwoławczy uznał za działanie nieznajdujące uzasadnienia w obowiązującym systemie prawa. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w niniejszej sprawie istotne jest ustalenie, czy przedmiotowa działka stanowiła na dzień 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, czy wnioskująca Gmina wykonuje konkretne zadania własne na przedmiotowej nieruchomości, w szczególności te, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a następnie czy przeniesienie własności tej działki w trybie powołanego art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest prawnie uzasadnione. Organ II instancji wyjaśnił, że z wniosku Gminy oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. istniały działki nr [...] o powierzchni [...], nr [...] o powierzchni [...], nr [...] o powierzchni [...] i nr [...] o powierzchni [...], stanowiące własność Skarbu Państwa - użytkownik Urząd Morski, wpisane do KW Nr [...]. Działka nr [...] powstała w wyniku podziału geodezyjnego wyżej wymienionych działek. Obecnie działka ta stanowi własność Skarbu Państwa, znajduje się w pasie drogowym ul. [...], która nie posiada kategorii drogi publicznej (ulica dojazdowa). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że obecnie wnioskująca Gmina jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, co oznacza, że jako użytkownik wieczysty może realizować zadania własne na tej nieruchomości na prawach zbliżonych do prawa własności (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 marca 2017 r., sygn. akt I CSK 633/16). Posiadanie nieruchomości w zakresie użytkowania wieczystego to faktyczne wykonywanie władztwa nad nieruchomością, z wolą posiadania jej jednak w granicach treści tego prawa. Jest to zatem wykonywanie władztwa nad nieruchomością odpowiadającego uprawnieniom określonym w art. 233 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Tym samym odwołująca się Gmina ma prawo do zagospodarowania tej nieruchomości zgodnie z przepisami. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że posiadane przez Gminę prawo użytkowania wieczystego jest wystarczające do realizowania przez gminę zadań własnych w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Reasumując, w opinii Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania wnioskującej Gminie przedmiotowej nieruchomości w trybie powołanego art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Komisja podkreśliła, że przekazanie to nie jest obligatoryjne, a przywołany przepis pozostawia do uznania organu, czy dane mienie przekaże, czy też nie - jest to decyzja uznaniowa (fakultatywna). Decyzja uznaniowa charakteryzuje się tym, że umożliwia organowi administracyjnemu wybranie przy tym samym stanie faktycznym dwóch lub nawet więcej równoprawnych rozstrzygnięć. Sytuacja taka nie ma charakteru dowolności, wszystko dzieje się w granicach uznania administracyjnego. Decyzja w zakresie uznania zasadności przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz wnioskującej gminy, w sytuacji ustalenia, że dane mienie Skarbu Państwa służy realizacji zadań wnoszącej gminy, należy ostatecznie do organu, a ten podejmuje ją w ramach prowadzonej przez siebie polityki w tym zakresie, kierując się ponadgminnym interesem społecznym, a decyzja ma w tym przypadku charakter fakultatywny. Wnioskująca Gmina jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, nie wykazała, aby prawo to było niewystarczające do realizowania zadań gminy, a przekazanie przedmiotowej nieruchomości w omawianym trybie prowadziłoby do nieuzasadnionego przysporzenia majątku gminie. Podniesione przez Gminę w odwołaniu od przedmiotowej decyzji argumenty (np. koszty) nie znajdują uzasadnienia i pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jednocześnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zauważyła, że negatywna decyzji komunalizacyjna nie zamyka Gminie możliwości nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości w innym trybie. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Miasta [...]. W jej uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) oraz powołanego przepisu w związku z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez: - błędne uznanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy Miasta [...], - błędne uznanie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do przekazania mienia Skarbu Państwa na rzecz Gminy i przysługujące Gminie prawo użytkowania wieczystego nie stanowi przeszkody do realizowania zadań własnych gminy, oraz - naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 7 kpa polegające na przekroczeniu przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową uznania administracyjnego i braku uzasadnienia odmowy przekazania na własność Gminy Miasta [...] własności przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu skarżąca Gmina przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Gminy zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu Gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Zwrócić przy tym należy uwagę, że przejęcie przez gminę nieruchomości w powołanym trybie nie jest tożsame z nabyciem z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 tej ustawy nie jest bowiem decyzją stwierdzającą nabycie przez Gminę z mocy prawa własności nieruchomości, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a ponadto zawsze ma charakter uznaniowy w odróżnieniu od mającej charakter deklaratoryjny decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. Dlatego też ocenia okoliczności, ustalenie, czy mienie objęte wnioskiem gminy jest związane z realizacją jej zadań, jak i przesądzenie o celowości i racjonalności przekazania na tej podstawie mienia ogólnonarodowego gminie, ustawodawca pozostawił ocenie i uznaniu organu orzekającemu o tym przekazaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 1993 r., sygn. akt I SA 1473/92). Dodatkowo Sąd przypomina, że przekazanie gminie mienia w trybie przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie jest obligatoryjne. Decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy. Użycie w tym przepisie wyrazów "może być przekazane" wskazuje, że przy jego stosowaniu organy działają według uznania administracyjnego, co znaczy, że nawet fakt, iż mienie ogólnonarodowe jest związane z realizacją zadań gminy, nie obliguje organu do przekazania go tej gminie, lecz ma on prawo wyboru rozstrzygnięcia (przekazać bądź nie przekazać) pod warunkiem, że wydana decyzja została należycie i przekonująco uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 1991 r., sygn. akt I SA 802/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 80). Stan faktyczny i prawny nie są w rozpatrywanej sprawie sporne i znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Niewątpliwie skarżąca Gmina jest użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości (działki nr [...] o powierzchni [...] wykorzystywanej jako droga wewnętrzna), która zarówno obecnie, jak i w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Niesporne jest także ustalenie, że nieruchomość ta znajduje się w pasie drogowym ulicy, która nie posiada kategorii drogi publicznej (ulica dojazdowa). Skarżąca Gmina wykonuje zaś na tej działce zadania własne. Zdaniem Sądu oznacza to, że co do zasady skarżąca Gmina spełnia przesłanki art. 5 ust. 4 powołanej ustawy. Jednakże możliwości skorzystania przez skarżącą Gminę z powołanej regulacji prawnej stoi na przeszkodzie interes właściciela spornej nieruchomości, czyli Skarbu Państwa. Sąd podziela stanowisko organów orzekających, że rozstrzygającym w niniejszej sprawie jest fakt, że uprawnienia skarżącej Gminy wynikające z posiadanego prawa użytkowania wieczystego spornej działki są wystarczające do realizacji ustawowych zadań skarżącej Gminy. Stanowisko to zarówno organ I, jak i II instancji wyczerpująco wyjaśniły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Sama skarżąca wyjaśniła, że w pełni za pośrednictwem Zarządu Dróg i Zieleni w [...] (jednostki budżetowej skarżącej Gminy) dysponuje sporną nieruchomością i realizuje na niej powierzone zadania. Problemem pozostaje jedynie ponoszenie przez skarżącą Gminę, poza niezbędnymi nakładami, opłat z tytułu użytkowania wieczystego, których by nie było w przypadku uzyskania przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Taka zaś argumentacja jest niewystarczająca do nieodpłatnego wyzbycia się przez Skarb Państwa własności spornej działki. Oznacza to, że pomimo iż ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy wskazuje na istnienie przesłanek do komunalizacji objętej wnioskiem nieruchomości, to jednak orzeczenie odmowne nie narusza prawa. Argumentacja przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwala na przyjęcie, że w kontrolowanej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie przekroczyła granic uznania administracyjnego, a jej decyzja odmowna nie może być uznana za dowolną. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy administracji publicznej prowadziły kontrolowane postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji. Nie naruszyły przy tym granic swobodnego uznania. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.