I SA/Wa 798/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego M. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2012r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu odwołania M. O. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] stwierdzającej nabycie z dniem 1.01.1999 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa, własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], leżącą w ciągu drogi nr [...] "[...]", położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...]), stanowiącej w dniu 31.12.1998 r. współwłasność J. C. i J. C. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] stwierdził nabycie z dniem 1.01.1999 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - nr [...] p/n [...]", położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha (obręb [...]). Po rozpatrzeniu odwołania M. O., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] stwierdził nabycie z dniem 1.01.1999 r. z mocy prawa przez Skarb Państwa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - nr [...] p/n "[...]", położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...]). Po rozpatrzeniu odwołania M. O., J. C. oraz J. C., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].07.2009 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 01 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa, własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], leżącą w ciągu drogi nr [...] p/n "[...]", położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...]), stanowiącej w dniu 31.12.1998 r. współwłasność J. C. i J.C.. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Pan M. O. wskazując, iż organ I instancji nie udowodnił zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną zgodnie ze stanem na dzień 31.12.1998 r. oraz władztwa publicznoprawnego nad sporną nieruchomością w tej dacie. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał decyzję będącą obecnie przedmiotem kontroli Sądu. Organ wskazał , że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 01 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podkreślił , że przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że działka nr [...] stanowiła w dniu 31.12.1998r. własność J. C. oraz J. C., a zatem w tym dniu stanowiła własność osób fizycznych, nie zaś Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2005r. Nr Rep. A [...] J. i J. C. dokonali z M. O. zamiany udziałów w nieruchomości objętej księgą wieczystą KW [...], które nabył M. O. Jak wynika z księgi wieczystej [...] działka nr [...] stanowi obecnie własność M. O. Droga nr [...] p/n "[...]" została zaliczona do kategorii dróg krajowych na podstawie uchwały Rady Ministrów z dnia 02 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986r. Nr 3 poz. 16). Następnie na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 02 września 2003 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg krajowych (Dz. U. nr 165, poz. 1593) odcinek drogi krajowej Nr [...] - ul. [...] w miejscowości K. został pozbawiony kategorii drogi krajowej. Na fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pod drogę publiczną - ul. [...] wskazuje mapa zasadnicza z dnia [...].01.2007 r. (Nr [...]) a także mapa sytuacyjna zaewidencjonowana pod Nr [...] - zgodnie z oświadczeniem Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. - przedstawiająca granice działki nr [...] zgodne z granicami faktycznego zajęcia pod pas drogowy ul. [...] w dniu 31.12.1998 r. Dokumenty te potwierdzają, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] zgodnie ze stanem na dzień 31.12.1998 r. znajdowała się w pasie drogowym drogi publicznej - ul. [...] w K. Jako istotny organ wskazał również fakt, że skarżący nie przedłożył żadnego dowodu, na podstawie którego można by było obalić dowody zgromadzone przez organ wojewódzki w sprawie. Samo oświadczenie właściciela gruntu nie poparte żadnym przeciwdowodem nie wskazuje na wadliwość dokumentacji geodezyjnej znajdującej się w aktach sprawy. Minister podkreślił , że przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31.12.1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31.12.1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego. Zatem przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 LEX nr 137831). Jako kolejną z przesłanek zastosowania art. 73 organ wskazał przesłankę władztwa. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla udowodnienia władztwa należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1471/2007, Lex Polonica 1972653). Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności wskazujące na czym ono polega. Z oświadczenia Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister wywiódł, że Miejski Zarząd Dróg w K. władał sporną nieruchomością poprzez utrzymywanie porządku oraz stanu technicznego chodnika i pasa zieleni. Organ II instancji przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1592/10, LEX nr 991547, gdzie wskazano, że oświadczenie ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 Kpa ponieważ zostało sporządzone przez zarządcę drogi i zaświadcza o faktach istotnych z punktu widzenia art. 73 ust. 1 ustawy, tj. dotyczących władania gruntem zajętym pod drogę publiczną w dniu 31.12.1998 r. Wskazał przy tym, że w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, iż zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie przepisów rozdziału 2 tej ustawy wynikają określone czynności wykonywane przez zarządcę, które świadczą w sposób nie budzący wątpliwości o władaniu nieruchomością w świetle przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Czynności te zarządca drogi miał obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi, a więc wydzielonego pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogły być np. chodnik, drzewa, krzewy, pobocza, obiekty inżynierskie i urządzenia techniczne. Podkreślił także, że z załącznika do aneksu nr [...] z dnia [...] listopada 1998 r. do umowy nr [...] zawartej w dniu [...] listopada 1996 r. pomiędzy Miastem K. a Miejskim Przedsiębiorstwem [...] Sp. z o.o. wynika, że w okresie od 01 listopada 1998 r. do 31 marca 1999 r. na ulicy [...] w K. była objęta zimowym utrzymaniem. Podsumował, że powyższe dokumenty potwierdzają władanie publicznoprawne sporną nieruchomością zgodnie ze stanem na dzień 31.12.1998 r. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących prowadzonych przez niego prac na spornej nieruchomości wskazał , iż władanie nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli nie wyklucza władania publicznoprawnego tym bardziej, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 132, poz. 622 ze zm.), właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Ponadto jeśli chodzi o zarzut dotyczący przesłuchania świadka J. C. wskazał , że co prawda przesłuchanie świadka nastąpiło o godz. 10 w dniu 31 sierpnia 2010 r., czyli o godzinę wcześniej niż wskazano w zawiadomieniu, jednakże M. O. został poinformowany, iż o godz. 10 i 11 w dniu 31 sierpnia 2010 r. zostaną przeprowadzone przesłuchania świadków J. C. i J. C., a zatem wiedział, że przesłuchania świadków rozpoczną się o godz. 10. i miał możliwość stawienia się podczas przesłuchania świadka. Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].03.2012r. skargę do tutejszego Sądu wniósł M. O. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. a. naruszenie art. 10 § 1 oraz art.79 § 2 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960r. Nr 30 poz. 169 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. poprzez uniemożliwienie Skarżącemu udziału w przesłuchaniu świadka J. C., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, b. naruszenie art.10 § 2 k.p.a. poprzez przesłuchanie świadka J. C. bez udziału strony pomimo braku przesłanek odstąpienia od zasady określonej w art.10 §1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nie wyjaśnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, c. naruszenie art.10 § 3 k.p.a. poprzez brak adnotacji w aktach sprawy dotyczącej przyczyn odstąpienia od zasady określonej w art.10 §1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak możliwości oceny przez organ odwoławczy prawidłowości przeprowadzonego dowodu, d. naruszenie art. 54 §1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak pouczenia świadka J. C. o skutkach niestawiennictwa na przesłuchanie, co wpłynęło na wynik sprawy ze względu na nieobecność świadka na przesłuchaniu i niewyjaśnienie istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, e. naruszenie art. 7 i art.77 k.p.a. poprzez: brak przeprowadzenia dowodu z zeznań J. C. będącego właścicielem spornej nieruchomości w dniu 31.12.1998r., co miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego działek na dzień 31.12.1998r., nierzetelne przesłuchanie świadka J. C. z pominięciem zasadniczych pytań dotyczących stanu nieruchomości na dzień 31.12.1998r., co skutkuje niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, f. naruszenie art.61 §1 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek podmiotu nieuprawnionego (brak przymiotu strony), podczas gdy należało odmówić wszczęcia postępowania, a wszczęte umorzyć, g. naruszenie art.28 k.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony podmiotu, który nie posiadał przymiotu strony (brak umocowania do działania w imieniu zarząd drogi) oraz przyjmowanie za dowód jego oświadczeń jako oświadczeń strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, h. naruszenie art. 33 § 2 i art. 33 § 3 k.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu bez pełnomocnictwa kierownika jednostki organizacyjnej gminy, który zgodnie z art.47 ust.l1 ustawy o samorządzie gminnym może działać wyłącznie na podstawie pełnomocnictwa wójta (prezydenta miasta), i. naruszenie art. 68 § 1, art. 68 § 2 i art. 71 k.p.a. poprzez dokonywanie niedozwolonych przeróbek protokołu z oględzin nieruchomości celem uzyskania przesłanek uwłaszczenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, j. naruszenie art.75 § 1 k.p.a. poprzez dopuszczenie jako dowód protokołu z oględzin nieruchomości, który został przerobiony w sposób sprzeczny z prawem celem uzyskania przesłanek uwłaszczenia, i miało istotny wpływ na wynik sprawy, k. naruszenie art. 75 § 2 k.p.a. oraz art.83 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie jako dowód Oświadczeń Dyrektora [...] bez wniosku tego podmiotu (lecz na wniosek organu prowadzącego postępowanie) oraz bez pouczenia oświadczającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na oparcie decyzji w przeważającej części na tym dowodzie, I. naruszenie art. 80, art. .7 i art. 77 k.p.a. poprzez uznanie za wiarygodne Oświadczeń Dyrektora [...] i oparcie na nich decyzji, mimo sprzeczności treści tych oświadczeń z pozostałymi dowodami w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; m. naruszenie art. 80, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie za udowodnioną okoliczności zajęcia działki pod drogę publiczną i władztwa nad nieruchomością w oparciu o materiał dowodowy niekompletny oraz posiadający wewnętrzne sprzeczności, n. naruszenie art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie informacji wynikających z metryki drogi pomimo przyjęcia jej jako dowód w sprawie, o. naruszenie art.15 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie oraz brak odniesienia się do zarzutów odwoławczych, co miało istotny wpływ na wydanie nieprawidłowej decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, p. naruszenie art.107 § 3 k.p.a. poprzez: - brak odniesienia się w uzasadnieniu Decyzji Ministra Transportu do zarzutów odwoławczych, - brak odniesienia się do dowodów przedstawiających stan faktyczny odmiennie od przyjętego przez Ministra Transportu i nie wyjaśnienie przyczyn odmówienia im mocy dowodowej, - niewyjaśnienie sprzeczności w zebranym materiale dowodowym, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia ocenę prawidłowości wydanej decyzji, q. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie faktyczne decyzji wydanej przez Ministra Transportu i brak ustosunkowania się do zarzutów odwoławczych, co świadczy o nierozpatrzeniu stanowiska Skarżącego w niniejszej sprawie, 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.), przez dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony kierownika jednostki organizacyjnej gminy nie posiadającej osobowości prawnej, bez pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta K., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ze względu na oparcie decyzji w dużej części na jego oświadczeniach, - § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu – poprzez przyjęcie jako dowód w sprawie dokumentu, który nie ma cech mapy z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz ustalenie na tej podstawie ustawowej przesłanki zajętości gruntu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej zarzuty Skarżący , wniósł o : 1. uchylenie zaskarżonej Decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].03.2012r. znak [...], w całości oraz na podstawie art.135 p.p.s.a. uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji tj. Decyzji Wojewody [...] z dnia [...].02.2011r. znak [...] 2. zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. 1. pisma Skarżącego z dnia [...].08.2006r. kierowanego do [...] oraz stanowiącego odpowiedź na nie pisma [...] z dnia [...].09.2006r. - na okoliczność wykonywania prac poszerzających pas drogowy w 2006r.; co świadczy o sprzeczności oświadczeń złożonych przez Dyrektora [...] z rzeczywistym stanem rzeczy oraz o błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy; wskazał , że powyższy dowód nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie i jest niezbędny dla wyjaśnienie istotnych wątpliwości w sprawie . W bardzo obszernym uzasadnieniu skarżący wyjaśnił motywy postawionych zarzutów, rozwijając ich opis. W szczególności wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia uwłaszczenia działki nr [...] położonej w K., wszczęte zostało na podstawie wniosku Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dnia [...] listopada 2006 r. Zgodnie z § 1 Statutu Miejskiego Zarządu Dróg w K., stanowiącym załącznik do uchwały Nr [...]Rady Miejskiej w K. z dnia [...] marca 2005 r., Miejski Zarząd Dróg w K. jest jednostką organizacyjną Miasta K., przy pomocy której Prezydent Miasta K. wykonuje swoje obowiązki zarządcy drogi i zarządzającego ruchem. [...] nie jest zatem odrębnym organem administracji samorządowej, a jedynie wewnętrzną jednostką organizacyjną utworzoną przez Miasto K. dla wyodrębnienia organizacyjnego określonych zadań z zakresu zarządzania drogami. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, "kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta." Oznacza to, iż Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg może działać w imieniu Prezydenta Miasta, jako zarządcy dróg, tylko w przypadku, gdy posiada do tego stosowne pełnomocnictwo. Potwierdza to również § 9 ust. 2 Statutu [...], który stanowi że: "Dyrektor kieruje działalnością Zarządu i reprezentuje go na zewnątrz na zasadzie jednoosobowego kierownictwa, na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta K.". Wszelkie zatem działania Dyrektora [...] w K., w tym działania podejmowane w postępowaniach administracyjnych, wymagają dla swej ważności umocowania w pełnomocnictwie pochodzącym od Prezydenta Miasta K. W aktach sprawy nie ma żadnego pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta K. dla Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg. Jak wynika z art. 33 § 2 K.p.a. pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie oraz dołączone do akt w oryginale lub w formie urzędowo poświadczonego odpisu. Wojewoda [...] i Minister Transportu nie mieli więc podstaw do dopuszczenia kierownika jednostki organizacyjnej gminy do działania w charakterze pełnomocnika, a dopuszczając naruszyli art. 47 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe stanowi rażące naruszenie prawa, które ma istotny wpływ na przebieg i ważność całego postępowania administracyjnego. Tym samym Miejski Zarząd Dróg nie miał przymiotu strony w całym postępowaniu. Podkreślił także, że Minister Transportu nie odniósł się m. in. do: zarzutu pominięcia przesłuchania byłego właściciela nieruchomości J. C., zarzutu przerobienia protokołu oględzin, zarzutu pominięcia faktu nie stwierdzenia zajętości działek w toku oględzin z dnia [...].07.2010 r., zarzutu nieuwzględnienia danych o szerokości drogi określonej w metryce ulicy [...], ., zarzutu wydania przez Dyrektora [...] oświadczeń mimo nie posiadania jakichkolwiek dowodów na daną treść oświadczeń, zarzutu braku zdjęć lotniczych w aktach sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Mając na uwadze treść art.106 § 3 ppsa Sąd przeprowadził dowód z dokumentów dołączonych do skargi : W ocenie sądu skarga ma usprawiedliwione podstawy. Przedmiotem niniejszej sprawy jest potwierdzenie uwłaszczenia z mocy prawa działki o nr [...] na rzecz Miasta K. na prawach powiatu, w trybie art. 73 ust. 1 i 3 Przepisów wprowadzających. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych (co w niniejszej sprawie nie jest sporne – ul. [...] jest drogą powiatową). Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00). W związku z zarzutem skargi o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w tej sprawie, z powodu braku pełnomocnictwa po stronie Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. pochodzącego od Prezydenta K. (jako że uwłaszczenie miało nastąpić na rzecz Miasta K.) oraz o nieważności w związku z tym oświadczeń wiedzy Dyrektora [...], w pierwszej kolejności te zarzuty wymagają rozważenia. Skarżący słusznie wskazuje, że zgodnie z art. 47 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta (w tym wypadku prezydenta). Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że udział jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej w obrocie opiera się nie na ich wyodrębnieniu prawnym, lecz na umocowaniu ich kierownika do dokonywania czynności prawnych w imieniu i ze skutkiem prawnym dla gminy, jako osoby prawnej. Jest rzeczą bezsporną, że w aktach sprawy, w oparciu o które orzeka sąd (art. 133 § 1 p.p.s.a.), pełnomocnictwa dla Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. do działania w imieniu Miasta K. brak. Na gruncie art. 33 § 2 i 3 K.p.a. prowadzi to do następujących wniosków. Po pierwsze, uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w K.p.a. nie są kompletne, przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do instytucji pełnomocnictwa należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w K.c. Zwięzłość przepisów K.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika (zob. wyrok NSA z dnia 19.11.2010 r., II OSK 1753/09, LEX nr 746768). Zatem działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowane zgodnie z przepisami art. 103 i 104 K.c., zaś nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny podania, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu nie pociąga przy tym za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej, jeżeli zostanie dowiedzione, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania. W sytuacji zaś kiedy jest dowiedzione, że dokonana czynność była objęta udzielonym prawidłowo pełnomocnictwem, niewdrożenie przez organ procedury z art. 64 § 2 k.p.a. stanowi tylko inne uchybienie. Tak więc niewątpliwie organy obydwu instancji naruszyły w tej sytuacji art. 64 § 2 K.p.a., co bez wyjaśnienia (jak dotychczas) okoliczności udzielenia pełnomocnictwa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale czy postępowanie toczyło się w związku z tym na wniosek podmiotu nieuprawnionego (w skardze ujęto to jako zarzut naruszenia art. 61 § 1 K.p.a., art. 61a § l K.p.a. i art. 28 K.p.a.) zależy od tego, czy Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w K. rzeczywiście dysponował ważnym pełnomocnictwem od Prezydenta K., które przedstawione również obecnie może sanować wniosek o wszczęcie postępowania w imieniu Miasta K. Potwierdzenie czynności ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki, a data pełnomocnictwa może być późniejsza od daty wezwania strony do usunięcia braku pisma, natomiast istotnym jest zakres pełnomocnictwa oraz by pełnomocnictwo w rzeczywistości udzielone zostało do danej sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 4.07.2006 r., II OSK 941/05, LEX nr 275483). Od istnienia takiego pełnomocnictwa i jego przedłożenia uzależniona będzie też ważność innych czynności podjętych w postępowaniu przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K., w tym oświadczeń przez niego składanych. Podsumowując ten wątek stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie sprawy decyzją, bez wyjaśnienia kwestii pełnomocnictwa dla Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K., naruszyło art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 47 ustawy o samorządzie gminnym, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd już tylko z tego powodu uchylenie dotychczasowych decyzji było niezbędne. W ocenie sądu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 68 § l i 2 oraz art. 71 i art. 75 § 1 K.p.a. poprzez dokonywanie niedozwolonych przeróbek protokołu z oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 1 lutego 2007 r. oraz dopuszczenie tak przerobionego protokołu jako dowodu, gdyż dowód z oględzin nieruchomości został powtórzony w dniu 19 lipca 2010 r. i decyzja organu I instancji wskazuje na ustalenia zawarte w protokole z oględzin z 19 lipca 2010 r. (str. 3 decyzji), wyraźnie stwierdzając, że obecne oględziny nie potwierdzają ustaleń z oględzin z 1 lutego 2007 r., z powodu zmian stanu faktycznego na gruncie, a analizę treści zeznań J. C. organ I instancji wiąże z oględzinami z 2010 r. Protokół z oględzin z dnia 1 lutego 2007 r. nie był więc podstawą ustaleń faktycznych organu I instancji, a organ II instancji do protokołu z oględzin w ogóle się nie odnosi. Podkreślenia wymaga także , że organ I instancji powołał się na dowód ze zdjęcia lotniczego wykonanego w 1997 r., a udostępnionego przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. Zdjęcia tego nie ma w aktach sprawy . Na fakt ten wskazywały zarzuty zawarte w odwołaniu lecz organ II instancji do faktu tego się nie odniósł. Tym samym argumentacji Wojewody [...], że wymienione zdjęcie lotnicze stanowi spójny dowód zajętości omawianej działki ze zdjęciami naziemnymi , znajdującymi się na kartach 86-87 jest chybiona . W tym więc zakresie organom można postawić zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Rację należy także przyznać skarżącemu, który twierdzi, że naruszone zostało jego prawo do udziału w czynności przesłuchania świadka J. C. Przesłuchanie świadka o innej godzinie niż wskazana w zawiadomieniu o tej czynności (10 zamiast 11), należy zakwalifikować jako naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79 K.p.a., gdyż wyłączenie od obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, określone w art.10 § 2 K.p.a., w tym przypadku nie miało miejsca, a przynajmniej organ o tym nie informuje (§ 3). Dla takiej oceny obojętne jest też, że w czasie, gdy przesłuchano J. C., miał być przesłuchiwany J. C., a o jego przesłuchaniu strona była powiadomiona. Strona ma bowiem prawo wyboru, w którym przesłuchaniu chce uczestniczyć. Zasadny jest też zarzut skarżącego, że brak przeprowadzenia dowodu z zeznań J. C., będącego właścicielem spornej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., z punktu widzenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego dotyczącego omawianej działki na dzień 31 grudnia 1998 r. Skoro J. C. została przesłuchana bez udziału skarżącego i bez możliwości zadawania jej pytań, to wobec lakoniczności jej zeznań spowodowanej brakiem zamieszkiwania na nieruchomości w relewantnym dla sprawy czasie, zeznania J. C., który na tej nieruchomości mieszkał w 1998 r. mogły mieć istotne znaczenie dla sprawy, w tym w kontekście wskazanych wyżej innych zaniechań organów wobec dowodów z dokumentów. Z tego punktu widzenia znaczenie mogło mieć też zaniechanie pouczenia J. C. o skutkach niezastosowania się do wezwania o stawienie się w celu przesłuchania go w charakterze świadka (art. 54 § 1 pkt 6 w zw. z art. 88 K.p.a.), którego w wezwaniu nie było. Zauważyć też należy, że powoływanie się przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na władztwo publiczne nad nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wynikające z zarządu sprawowanego na podstawie przepisów rozdziału 2 ustawy o drogach publicznych, może odnieść skutek tylko wówczas, gdy wykazany zostanie bezspornie zakres zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Przyznać też należy za skargą, że oświadczenia Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K., jeżeli w ogóle zostaną uznane za ważnie złożone (a o warunkach tego była mowa wyżej), mimo że stanowią dowód z dokumentów, w rozumieniu art. 76 § 1 i 2 K.p.a., muszą być konfrontowane z innymi dowodami w sprawie, jeśli te przeczą treści oświadczeń (§ 3 art. 76 K.p.a.). W chwili obecnej, z powodu wskazanych wad postępowania, nie jest możliwa ocena prawdziwości złożonych w sprawie oświadczeń. W tej sytuacji stawiane przez skarżącego zarzuty naruszenia art. 8 K.p.a., art. 15 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. należy również uznać za zasadne, gdyż są one konsekwencją powyższych ustaleń sądu. Należy ponadto zwrócić uwagę , że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty, jednakże zaniechał prawidłowego i pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie omówił materiału dowodowego zebranego w sprawie ani też nie uzasadnił , którym dowodom i z jakiej przyczyny odmówił zasadności lub wiarygodności. Zaniechał także ( z jednym wyjątkiem) rozpoznania zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu. W toku postępowania przed organem I instancji, przesłanka zajętości przedmiotowego gruntu pod drogę udokumentowana została dokonanymi w dniu [...].07.2010r. oględzinami , zeznaniami świadka J. C., zdjęciami lotniczymi nieruchomości wykonanymi w 1997r., zdjęciami naziemnymi oraz geodezyjną mapą sytuacyjną z dnia [...].06.2005r. Organ odwoławczy natomiast w zaskarżonej decyzji powołał się na zapis mapy zasadniczej z dnia 31.01.2007r. oraz mapy sytuacyjnej, z całkowitym pominięciem pozostałych dowodów wskazanych przez Wojewodę. Z kolei kwestia władztwa publicznoprawnego nad badaną działką została uzasadniona przez organ I instancji treścią oświadczenia Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K. z dnia [...].11.2006r. oraz umową z dnia [...].11.1996r. wraz z aneksem. Rozpoznając sprawę Minister potwierdził dokonane ustalenia z pominięciem oceny dokumentu w postaci metryki drogi, który to dokument przez organ I instancji nie został przeanalizowany. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika ponadto , że Minister Transportu , Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił się od rozpoznania skierowanego do niego odwołania. Za wyjątkiem omówienia zastrzeżeń skarżącego do czynności przesłuchania świadka J. C. organ nie odniósł się do pozostałych zarzutów M. O . Prowadząc ponownie postępowanie organ weźmie pod uwagę wskazania wynikające z powyższej analizy dokonanej przez sąd, a dotyczącej dotychczasowego postępowania organów obydwu instancji. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w zw. z art. 135 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.