I SA/Wa 798/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Województwa [...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. nr [...], stwierdzającej, że nieruchomość położona w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajęta pod drogę publiczną – wojewódzką nr [...], nie stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Województwa [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju została wydana w następującym stanie sprawy: Zarząd Województwa [...] wnioskiem z [...] października 2013 r. zwrócił się do Wojewody [...] o potwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] położonej w obrębie [...] nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, jako zajętej pod drogę publiczną – drogę wojewódzką nr [...], relacji [...] Wymieniona droga, kategorię drogi wojewódzkiej uzyskała na mocy rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudni 1998 r. w sprawie ustalenie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. z Nr 160, poz. 1071), uprzednio zaś stanowiła drogę krajową, do której to kategorii zaliczona została uchwałą Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (MP.z 1986 r. Nr 3, poz.16 ). Działka nr [...], na której jest ona posadowiona, nie miała uregulowanego stanu prawnego. Na potwierdzenie zajętości nieruchomości drogą na dzień 31 grudnia 1998 r. Zarząd Województwa przedłożył przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapę sytuacyjną sporządzoną dla celu aktualizacji ewidencji gruntów pasa drogowego ww. drogi, a także oświadczenie wykonawcy tejże mapy z 4 października 2013 r. Publicznoprawne władanie nieruchomością z kolei, dokumentował złożonym w tym względzie oświadczeniem Kierownika Obwodu Drogowego w [...] byłej Dyrekcji Dróg Publicznych w K. z [...] września 2013 r. W następstwie przeprowadzonego postępowania, decyzją z [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - stwierdził, że ww. nieruchomość nie stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Województwa [...]. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazywał, że mimo poszukiwań prowadzonych w Archiwum Państwowym w K., Sądzie Rejonowym w K. oraz Starostwie [...], nie udało mu się pozyskać dowodów wskazujących na przynależną na dzień 31 grudnia 1998 r. do gruntu działki nr [...] własność państwową bądź osób prywatnych. W najstarszych dostępnych organowi rejestrach ewidencji gruntów pochodzących z 1969 r. ujawniony był jedynie podmiot nią władający - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych w K. Podobnie informacje zawarte w rejestrze z 1998 r. wskazywały wyłącznie władającego nieruchomością, którym był Dyrektor Okręgowy Dróg Publicznych. Mając powyższe na względzie organ wojewódzki ocenił, że poczynione ustalenia nie pozwalają wykluczyć, że Skarbowi Państwa lub Gminie przysługuje już tytuł własności do tej nieruchomości. Jednakże jego potwierdzenie nie może nastąpić w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...), który to przepis ma charakter wywłaszczeniowy i znajduje zastosowanie do przeniesienia tytułu własności z innych podmiotów niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Materiał zgromadzony w sprawie wskazuje natomiast na to, że w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka z ww. przepisu, dotyczące nieprzysługiwania w dniu 31 grudnia 1998 r. tytułu własności do nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządowej, a to w związku z tym, że brak jest dowodów na to, iż przysługiwał on w tej dacie innym osobom lub podmiotom. Od decyzji tej Zarząd Województwa [...] wniósł odwołanie, kwestionując poprawność dokonanej przez organ wykładni art. 73 powołanej ustawy, wedle której użyte w przepisie w odniesieniu do Skarbu Państwa i jednostek samorządowych sformułowanie " nie stanowiące ich własności" interpretować należy jako: "co do których nie można ponad wszelką wątpliwość wykluczyć, że mogłoby im co do nich przysługiwać prawo własności i co do których stan prawny musi być uregulowany". Po rozpatrzeniu powyższego dowołania Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Ministra wobec braków w zgromadzonym materiale dowodowym nie sposób ustalić, czy nieruchomość spełniała podstawową przesłankę wynikającą z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotyczącą nieprzysługiwania w dniu 31 grudnia 1998 r. do niej tytułu własności Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządowym. Nie jest więc jasne na jakiej podstawie organ wojewódzki przyjął, że była ona wówczas własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej, a przez to nie stała się z mocy prawa własnością Województwa [...]. W związku z tym ocenił, że przy rozstrzyganiu sprawy przez Wojewodę doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a., a jej załatwienie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie prawidłowego ustalenia i udokumentowania kwestii własności przedmiotowej nieruchomości na ww. datę. Organ wojewódzki winien zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu poczynić dodatkowe ustalenie w tym zakresie, a więc ustalić czyją była ona własnością na dzień 31 grudnia 1998 r. Minister zauważał jednocześnie, że zaistnienie pozostałych przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), tj. zajętość nieruchomości drogą publiczną i publicznoprawne nią władania w ww. dacie, zostały w sprawie udokumentowane. Na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju Województwo [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: - art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, niewłaściwą interpretację i niewydanie decyzji stwierdzającej nabycie własności nieruchomości przez samorząd województwa, pomimo spełnienia wszystkich przesłanek określonych w hipotezie tego przepisu, oraz - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, kiedy to z uwagi na okoliczność, iż wszystkie możliwe dowody w sprawie zostały już przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, organ drugiej instancji uchylił jego decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, mimo że ze względu na kompletność zebranego w sprawie materiału dowodowego i spełnienia przesłanek do zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego powinien orzec co do istoty. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w uzasadnieniu skargi, Województwo [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, gdyż minister infrastruktury i Rozwoju wydając decyzję wykroczył poza granice wyznaczone art. 138 § 2 k.p.a. uprawniające go do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. Przywołany przepis, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. (po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 26 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 949/15, dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOiS). Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności "istotnych" dla rozstrzygnięcia. Chodzi zatem wyłącznie o sytuacje, gdy ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania wyłączona jest możliwość przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego na zasadzie art. 136 k.p.a., gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy sam przeprowadziłby postępowanie wyjaśniające odnośnie kluczowych kwestii warunkujących zgodne z prawem zastosowania norom prawa materialnego, a to pozbawiałby stronę możliwość weryfikacji w toku instancji poprawności tych ustaleń. Tak sytuacja będzie co do zasady zachodziła wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź uczynił to w sposób, który nie pozwala na zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej istotnych z punktu widzenia podejmowanego rozstrzygnięcia elementów stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy decydując się na zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien bowiem brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale również mieć na względzie i inne przepisy procedury administracyjnej, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej czy ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2014 r. sygn. akt. I SA/Wa 406/14, dostępny w internetowej bazie orzeczeń CBOiS). Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy w postępowaniu poprzedzającym wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z [...] lipca 2014 r. nr [...], jak też w samej decyzji, naruszenia norm procedury administracyjnej prowadzącej do braku możliwości zrekonstruowania stanu faktycznego sprawy niezbędnego dla jej rozstrzygnięcia na gruncie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U Nr 133, poz. 872 ze zm.), wbrew stanowisku Ministra, stwierdzić nie sposób. Wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody umożliwiające jego rekonstrukcję zostały już bowiem pozyskane przez organ wojewódzki. Wynika z nich przy tym niezbicie, że objęta postępowaniem nieruchomość położona w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była drogą publiczną - drogą wojewódzką nr [...], relacji [...] i podlegała wówczas publicznoprawnemu władaniu, a przy tym miała nieuregulowany stan prawny w rozumieniu art. 113 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518). Ta ostatnie okoliczność z kolei miała stanowić, wedle Wojewody, przeszkodę dla potwierdzenia przejście ex lege z dniem 1 stycznia 1999 r. własności tej nieruchomości na rzecz Województwa [...]. Przy czym organ wojewódzki nie przesądził - jak sugeruje Minister - że stanowiła ona już w tym czasie własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, ale jedynie wskazywał na możliwość regulacji jej stanu prawnego w innym niż administracyjny trybie (vide str. 3 uzasadnienia decyzji Wojewody). Problem przed jakim stanął organ odwoławczy rozpoznający sprawę, nie był zatem związany z brakami w materiale dowodowym, a w konsekwencji wadliwością przeprowadzonego przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego, uniemożliwiającą wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie na gruncie art. 138 § 1 k.p.a., ale w ocenie tych dowodów i ich subsumcji do normy prawnej zawartej w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...). A więc de facto zajęciu stanowiska, czy do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym ww. przepis - zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem - ma zastosowanie jak twierdzi strona skarżąca, czy też nie, jak przyjął organ pierwszej instancji. Uchylanie w takich warunkach decyzji organu pierwszej instancji w celu dalszego poszukiwania dokumentów mających potwierdzać komu przynależała własność przedmiotowej nieruchomości ww. dacie, zważywszy zwłaszcza na wyczerpane w tym względzie przez organ pierwszej instancji możliwości dowodowe, traktować należy li tylko jako nieuzasadnione okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy wykorzystanie przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. trybu rozstrzygania kasacyjnego jako pretekstu do uchylenia się od zajęcia w niej merytorycznego stanowiska. Zgodzić się zatem należy ze stroną skarżącą, że wydając zaskarżoną decyzję Minister Infrastruktury i Rozwoju naruszył ww. przepis w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy, poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym nieadekwatnym do hipotezy normy prawnej w nim zawartej. To zaś prowadzić musi do uchylenia tej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). O wstrzymaniu wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy, a w przedmiocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy. Rolą zatem organu odwoławczego w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie ponowne przeanalizowanie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w aspekcie ustalonego na ich podstawie stanu faktycznego, dokonanie jego subsumcji do normy z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) oraz podjęcia w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.