I SA/Wa 798/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. znak: [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, dalej "organ II instancji", na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 t.j.), dalej "kpa" po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...], od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], uchylającej, w trybie art. 154 Kpa, decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r" znak: [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]", którego następcą prawnym jest spółka [...] S.A., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], w dzielnicy [...], oznaczonego w rejestrze gruntów, jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha, uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2020 r. i odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...]. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Wojewoda [...], na podstawie art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe: (Dz. U. z 2000 r., Nr 84, poz. 948 z póź. Zm., dalej "ustawa o komercjalizacji"), decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r" znak: [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]", którego następcą prawnym jest spółka [...] S.A., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], w dzielnicy [...], oznaczonego w rejestrze gruntów, jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...]. Pismem z [...] marca 2017 r., spółka [...] S.A., wniosła o uchylenie na podstawie art. 154 kpa ww. decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] lutego 2004 r., w części dotyczącej działki nr [...], obręb [...] oraz potwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie art. 37a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]", prawa własności Skarbu Państwa i prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka projektowana nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] oraz własności budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie na rzecz spółki [...] S.A., jak również zatwierdzenie podziału działki nr [...]. Spółka [...] S.A. wniosła również o potwierdzenie nabycia z mocy prawa na podstawie art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę projektowaną nr [...] o pow [...] ha z obrębu [...] oraz własność budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Decyzją nr [...], z dnia z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], Wojewoda [...] uchylił w trybie art. 154 kpa, decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Odwołanie od ww. decyzji złożył Prezydent [...], zarzucając naruszenie art. 154 § 1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do uchylenia decyzji zawierającej kwalifikowaną wadę prawną, a zatem takiej, w stosunku do której występują przesłanki do stwierdzenia jej nieważności oraz uchylenia decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo w postaci zwolnienia z opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Organ II instancji rozpoznając odwołanie wskazał, że zgodnie z treścią art. 154 § 1 i 2 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w tym trybie może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ administracji miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. w trybie art. 154 Kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 kpa może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy wydaniu ich organ nie jest ściśle związany przepisami prawa. Zmiana lub uchylenie tego rodzaju rozstrzygnięcia spowodowałaby bowiem wydanie decyzji niezgodnej z prawem, co stanowiłoby bez wątpienia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W postępowaniu toczącym się w trybie art. 154 kpa nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może zatem, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji lecz winien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania dwóch przesłanek jakimi są interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja wydana na podstawie art. 154 kpa może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, to jest decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, nie zaś kwestii nowych. Oznacza to iż, przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 154 kpa, nie jest ocena zarzutów merytorycznych, które mogły zostać podnoszone w zwykłym trybie odwoławczym, lecz to, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W związku z czym podnoszenie przez stronę w tym postępowaniu zarzutów i wątpliwości natury merytorycznej pozostaje bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w takim postępowaniu. W przedmiotowej sprawie, decyzją Nr [...], z [...] września 2020 r., znak: [...], Wojewoda [...], uchylił w trybie art. 154 kpa, swoją decyzję Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r" znak: [...], w części dotyczącej działki nr [...]o pow. [...] ha (powstałej z podziału działki nr [...], uwłaszczonej decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...]) uznając, że przemawia słuszny interes strony postępowania, z uwagi na konieczność podziału przedmiotowej działki nr [...] i przeprowadzenie stosownych postępowań wywłaszczeniowych w stosunku do nowo powstałych działek. Materialnoprawną podstawę uchylonej decyzji Nr [...], Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe: (Dz. U. Nr 84 z 2000 r., poz. 948 z póź. zm. Dalej "ustawa o komercjalizacji). Stosownie do treści art. 34 ust. 1 tej ustawy grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością [...]. Uwłaszczenie przedsiębiorstwa [...] następowało z mocy samego prawa, w razie łącznego zaistnienia wskazanych w powołanym przepisie przesłanek. Natomiast decyzja właściwego wojewody jedynie potwierdza lub odmawiała potwierdzenia zaistnienia skutków wskazanych w ww. normie prawnej. Oznacza to, iż decyzja ta jest decyzją związaną. Zatem nie może tu być mowy o tzw. uznaniu administracyjnym. W konsekwencji decyzja o uwłaszczeniu przedsiębiorstwa państwowego [...] w trybie art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r., nie może podlegać uchyleniu na podstawie art. 154 Kpa, lecz jeśli jest wadliwa, powinna podlegać ocenie w postępowaniu nadzorczym w trybie art. 156 § 1 Kpa, bądź w trybie art. 145 § 1 Kpa. Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji Nr [...] stwierdził, iż na mocy decyzji Wojewody [...] Nr [...], z dnia [...] lutego 2004 r" znak: [...], strony postępowania nie nabyły żadnych praw, bowiem decyzja organu ma charakter deklaratoryjny, czyli nie tworzy praw ani obowiązków, bowiem potwierdza jednie nabycie praw i obowiązków wynikających wprost z art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. W świetle aktualnego orzecznictwa sądowo - administracyjnego organ nie zgodził się ze stanowiskiem organu wojewódzkiego jakoby decyzje deklaratoryjne podlegały uchyleniu w trybie art. 154 kpa. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 770/05, w trybie art. 154 lub art. 155 kpa mogą być uchylane lub zmieniane jedynie decyzje ostateczne, konstytutywne, nie dotknięte wadami wymienionymi w art. 145 § 1 bądź art. 156 § 1 kpa, mające charakter uznaniowy, przy jednoczesnym spełnieniu warunków określonych w przepisach art. 154 § 1 lub art. 155 kpa, natomiast decyzje deklaratoryjne nie podlegają uchyleniu lub zmianie w trybie art. 154 i 155 kpa. Na gruncie przedmiotowej sprawy oznacza to brak prawnej możliwości zmiany lub uchylenia decyzji Wojewody [...] Nr [...], z dnia [...] lutego 2004 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła [...] S.A. zarzucając organowi wadliwą interpretację przepisów prawa. Jej zdaniem przepis art. 154 kpa nie daje podstaw do uznania, że istnieje możliwość jego zastosowania wyłącznie do decyzji związanych. Przepisy kpa nie różnicują decyzji administracyjnej pod kątem zastosowania trybu uchylania lub zmiany decyzji ostatecznej. Czyni to prawidłową decyzję organu I instancji. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U.2021, poz. 137, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm.), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie zawiera ona wad uzasadniających w świetle art. 145 ppsa jej wyeliminowanie z obrotu prawa. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd organu II instancji co do braku możliwości zastosowania w niniejszej sprawie trybu z art. 154 kpa z uwagi na fakt, że decyzja pierwotna należy do decyzji związanych a charakter tej decyzji nie pozwala na jej zmianę w tym trybie. Ma oczywiście rację skarżąca, że przepis art. 154 § 1 kpa nie stanowi wprost zakazu stosowania go do decyzji związanych. Wskazuje, że tryb ten może zostać zastosowany gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną na mocy której żadna ze stron nie nabyła praw w sytuacji w której przemawia za tym słuszny interes strony lub interes społeczny. Pamiętając, że tryb ten jest trybem nadzwyczajnym należy go zatem stosować w sytuacjach wyjątkowych, gdyż każde postępowanie nadzwyczajne zmierza do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 15 kpa i stanowiącej fundament prawa administracyjnego. Przedmiotem postępowania w trybie art. 154 kpa nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w jej całokształcie. Zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania zwyczajnego. Inaczej mielibyśmy do czynienia z sytuacją w której organ w rzeczywistości rozpoznawałaby nową, inną sprawę w innym stanie faktycznym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiły się dwie linie orzecznicze. Jedna z nich wskazuje na brak możliwości stosowania art. 154 kpa do decyzji o charakterze związanym (wyroki: NSA z 25.02.2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233, 26.01.2007 r., II OSK 232/06, LEX nr 341253, 14.06.2005 r., OSK 1667/04, LEX nr 171686 i WSA: w Warszawie z 18.07.2014 r., I SA/Wa 1625/14, LEX nr 1561492, w Gorzowie Wielkopolskim z 11.08.2011 r., II SA/Go 465/11, LEX nr 1257454). Druga wskazuje na możliwość zastosowania tego trybu także do decyzji o charakterze związanym (wyroki WSA: w Gdańsku z 14.04.2016 r., III SA/Gd 94/16, LEX nr 2045611, w Poznaniu z 7.05.2015 r., IV SA/Po 1248/14, LEX nr 1777241, w Warszawie z 10.12.2012 r., I SA/Wa 908/12, LEX nr 1331746). Sąd w tym składzie podziela pogląd, że skoro przepis art. 154 kpa nie zakazuje stosowania go do decyzji związanych należy tę kwestię ocenić w całokształcie obowiązujących norm prawa materialnego w szczególności ustalić czy decyzja która ma być przedmiotem zmiany przez tę zmianę nie doprowadzi do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Zgodnie z zasadą "quod lege non prohibitum, licitum est" – czego prawo nie zakazuje jest dozwolone, która co prawda stosowana jest na gruncie prawa karnego to jednak ma pewne odniesienie do innych gałęzi prawa, uprawnione jest twierdzenie, że skoro ustawodawca nie wyłączył w art. 154 kpa decyzji związanych nie ma generalnie podstaw do takiego wyłączenia i dlatego możliwość zastosowania tego przepisu powinna być oceniona w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy. Tym samym kategoryczne stwierdzenie przez organ II instancji niejako automatycznego braku możliwości zastosowania trybu z art. 154 kpa do decyzji związanych jest wadliwe. Wada ta nie powoduje jednak skutku w postaci konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Decyzja o której zmianę wnosi skarżąca to decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego. Podstawę prawną stanowiły przepisy art. 34 i 35 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji. Wydanie takiej decyzji nie ma charakteru uznaniowego. Decyzja ta potwierdza jedynie stan prawny zaistniały wcześniej a więc nie kreuje tego prawa. Przy tego rodzaju decyzjach gdy strona wykaże, że spełnia przesłanki ustawowe organ musi uczynić zadość jej żądaniu, gdyż jest związany przepisami prawa na podstawie których dochodzi do wydania rozstrzygnięcia. Nie jest możliwe uchylenie decyzji, której treść odpowiada określonej normie prawnej, która nie może być modyfikowana ani nie może podlegać swobodnej ocenie organu. Tak jak wskazano wyżej zmiana decyzji w trybie art. 154 kpa nie może doprowadzić do sytuacji w której doszłoby do naruszenia prawa. Orzeczenie wbrew przepisowi prawa stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (p. wyrok NSA z 20 października 2017 r. II OSK 1457/17). Ponieważ w tym postępowaniu w ustalonym stanie faktycznym badamy tylko czy słuszny interes strony albo interes społeczny przemawia za zmianą decyzji to w sytuacji gdy w ustalonym stanie faktycznym nie ma możliwości wydania innej decyzji niż ta zgodna z podstawą prawną jej rozstrzygnięcia, brak jest podstaw do możliwości zastosowania tego trybu. Nie była to decyzja uznaniowa w której organ miał pewien luz decyzyjny i mógł wydać decyzje o innej treści (wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r. I OSK 2615/18, LEX nr 2714423). Poza tym analiza wniosku o zmianę decyzji wskazuje, że celem skarżącej była zmiana podstawy prawnej decyzji, gdyż domagała się wydania decyzji na podstawie innych przepisów prawa materialnego tj. art. 37 a ustawy z 8 września 2000 r o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego [...] i zatwierdzenia podziału działki nr [...] oraz potwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie art. 34 i 35 tej samej ustawy prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę projektowaną [...]. Decyzja z [...] lutego 2004 r. dotyczyła natomiast działki nr [...] Inny zatem jest nie tylko przedmiot sprawy ale i podstawa prawna decyzji. Z tych względów zgodna z prawem jest decyzja organu II instancji który odmówił zastosowania trybu z art. 154 kpa. Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.