I SA/Wa 804/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. sprawy ze skargi Powiatu G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2015r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu odwołania E. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] uchylającej ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmawiającą potwierdzenia przejścia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na własność Powiatu [...] części nieruchomości położonych w [...] stanowiących fragment drogi powiatowej, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0.0964 ha i nr [...] o pow. 0.0620 ha obręb [...], stanowiących własność S. K. i orzekającej o nabyciu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności części nieruchomości położonych w [...], stanowiących fragment drogi powiatowej oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0.0964 ha i nr [...] o pow. 0.0620 ha obręb [...] stanowiących własność S. K. uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), potwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Powiat [...] prawa własności części nieruchomości położonych w [...], stanowiących fragment drogi powiatowej oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0.0964 ha i nr [...] o pow. 0.0620 ha obręb [...] stanowiących własność S. K.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił w całości ww. decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], ponownie potwierdził nabycie ww. gruntu przez Powiał [...] w trybie powołanego art. 73 ust. 1 ustawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił w całości ww. decyzję z dnia [...] października 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu położonego w [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 0,0964 ha i nr [...] o pow. 0,0620 ha, stanowiącego na dzień 31 grudnia 1998 r. własność S. K.. Pismem z dnia [...] września 2012 r. Powiat [...] wystąpił o wznowienie postępowania, powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. We wniosku wskazano, iż odnaleziono pismo Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. nr [...], z którego wynika, że w latach 1970-1971 poszerzona została droga w [...] na odcinku działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...],[...], które nie było brane pod uwagę w prowadzonym postępowaniu przez Wojewodę [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Wojewoda [...] wznowił, na wniosek Zarządu Powiatu [...] i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, postępowanie zakończone ww. decyzją z dnia [...] maja 2012r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił ostateczną decyzję z dnia [...] maja 2012r. nr [...] i orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. przez Powiat [...] prawa własności części nieruchomości położonych w [...], stanowiących fragment drogi powiatowej, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0.0964 ha i nr [...] o pow. 0.0620 ha obręb [...] stanowiących własność S. K.. Od powyższej decyzji odwołanie złożył E. K.. Minister Infrastruktury i Rozwoju rozpoznając złożone odwołanie we wstępnej części zaskarżonej decyzji przywołał przepisy dotyczące wznowienia postępowania i określił ramy tej instytucji procesowej. Następnie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie jako podstawa wniosku o wznowienie postępowania został wskazany art. 145 ust. 5 kpa. Przesłanka w nim wymieniona dotyczy nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które musiały istnieć w dniu wydania decyzji i nie być znane organowi, który wydał decyzje. W przedmiotowej sprawie w ocenie skarżącego nowym dowodem, o którym jest mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, jest pismo Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1977 r., z którego wynika, że w latach 1970-1971 poszerzona została droga w [...] na odcinku działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...],[...]. Do wniosku o wznowienie załączono również pismo Rejonu Dróg Publicznych z dnia [...] sierpnia 1977 r., w którym zlecono dokonanie pomiaru i rozgraniczenia działek nr [...],[...] i [...] w [...] zabranych w części pod budowę drogi lokalnej [...] w latach 1970-71, a także kserokopię operatu pomiarowego z 1979 r. Minister Infrastruktury nie kwestionował, iż są to dowody nowe w tym znaczeniu, iż Wojewoda [...] w dniu wydawania decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nie wiedział o ich istnieniu. Wskazał jednak, że jak wynika z akt sprawy Wojewoda [...] w dniu wydawania decyzji z dnia [...] maja 2012 r. wiedział, iż działki objęte decyzją zostały zajęte w latach 70 pod poszerzenie drogi publicznej [...]. Fakt ten potwierdza bowiem znane ówcześnie organowi I instancji pismo Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2010r. znak [...], wykaz zmian gruntowych sporządzony w 1979r., oraz protokoły graniczne z dnia [...] i [...] września 1979r. sporządzone w celu wydzielenia gruntu zabranego pod poszerzenie drogi publicznej. Ponadto organ wojewódzki w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2012 r. dysponował dokumentami, które potwierdzały poszerzenie w latach 1970-1971 drogi publicznej [...] m. in. o ww. działki. Tym samym okoliczność, na którą powołał się Zarząd Powiatu [...] we wniosku wznowienie - budowa drogi, jako podstawa do ustalenia przesłanki władztwa publicznoprawnego - była znana Wojewodzie [...] już przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Ponadto organ wojewódzki przed podjęciem ww. rozstrzygnięcia dysponował dowodem w postaci opisu liniowego drogi [...] z dnia [...] stycznia 1996 r., w którym wskazano na wykonywanie na powyższym ciągu komunikacyjnym czynności przez ówczesnego zarządcę, jak np. pokrycie nawierzchni jezdni asfaltobetonem - rok 1976 r. i 1982 r., a chodnika płytami prefabrykowanymi - 1982 r., zbadanie nośności nawierzchni drogi w 1986 r. Ponadto w tym opisie wskazano, iż administrację drogową sprawował ówcześnie Obwód nr [...]. Skoro ww. dokumenty i wynikające z nich okoliczności nie mogły stanowić w ocenie Wojewody [...] podstawy do uznania spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego na ww. działkach w dniu 31 grudnia 1998 r., to odmienna ocena tych samych, a znanych uprzednio organowi, okoliczności w zakresie władztwa publicznoprawnego, nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania. Ponadto dokumenty załączone do wniosku o wznowienie, zarówno w zakresie wykazania przesłanki zajętości, jak również przesłanki władztwa publicznoprawnego, nie mogą być uznane za nowe dowody istotne dla sprawy. Wskazał również orzecznictwo, z którego wynika, że podstawę wznowieniową stanowić mogą jedynie nowe okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt I OSK 565/13). W związku z powyższym w ocenie Ministra w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uznania, że dowód wskazany jako przyczyna wznowienia postępowania, wyczerpywał wszystkie znamiona przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa i mógł prowadzić do dokonania weryfikacji ostatecznej decyzji odmawiającą potwierdzenia przejścia z dniem 1 stycznia 1999r. z mocy prawa na własność Powiatu [...] części nieruchomości położonych w [...], stanowiących fragment drogi powiatowej oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0.0964 ha i nr [...] o pow. 0.0620 ha obręb [...] stanowiących własność S. K.. Podstawy do weryfikacji ostatecznej decyzji nie mogły również stanowić dowody zgromadzone przez organ po wznowieniu postępowania, w szczególności oświadczenia pracowników z dnia [...] i [...] maja 2014 r. Zatem wobec braku stwierdzenia przez organ odwoławczy wystąpienia w sprawie przesłanki wznowieniowej, która uzasadniałaby uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa, nie było możliwe badanie pozostałych dowodów, w tym powołanych powyżej oświadczeń na władanie nieruchomością. Skargę na powyższą decyzję wniósł Powiat [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Minister Infrastruktury i Rozwoju błędnie ocenił zebrany materiał dowodowy uznając, że pismo Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1977 r. nie stanowi nowej okoliczności. Przedmiotowe pismo - zdaniem skarżącego- jednoznacznie wskazuje, że nieruchomość pana K. zajęta była pod drogę publiczną przed dniem 1 stycznia 1999 r. W konsekwencji organ odwoławczy na błędnych ustaleniach oparł swoje rozstrzygnięcie, które narusza przepis art. 145 §1 pkt 5 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej ppsa ). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś sąd podziela stanowisko organu przedstawione w jej uzasadnieniu. Przedmiotem oceny sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. wydana w postępowaniu wznowieniowym, uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i odmawiająca uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. Należy zauważyć, że postępowanie wznowieniowe ma charakter nadzwyczajny, stanowiąc wyłom od przewidzianej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Instytucja wznowienia postępowania stwarza zatem możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną wyłącznie w przypadku wystąpienia wad wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego skarżący Powiat powołał się na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 tj.: na taką sytuację, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Jako nowe dowody wskazano pismo Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1977 r., z którego wynika, że w latach 1970-1977 poszerzona została droga w [...] na odcinku działek nr [...],[...] i [...], pismo Rejonu Dróg Publicznych z dnia [...] sierpnia 1977 r., w których zalecono dokonanie pomiaru i rozgraniczenia działek nr [...],[...] i [...] w [...] zabranych w części pod budowę drogi lokalnej [...] w latach 1970-71 i kserokopię operatu pomiarowego z 1979 r. Te dowody miały zdaniem skarżącego świadczyć o spełnieniu przesłanki władztwa publicznoprawnego. W tym miejscu należy zauważyć, że nadzwyczajne tryby zaskarżenia decyzji administracyjnej - w przeciwieństwie do zwyczajnych środków zaskarżenia - powodują, że organ administracji publicznej kontrolujący postępowanie po wniesieniu takiego środka, w pierwszej kolejności ocenia, czy w sprawie zmaterializowała się konkretna przesłanka wskazana przez wnioskodawcę. Gdy organ ustali nieistnienie badanej przesłanki wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne uprzednio wydanej decyzji ostatecznej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. W świetle powyższego, w rozpoznawanej sprawie, zdaniem sądu, organ II instancji prawidłowo ocenił, że nie zostały zrealizowane przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a tym samym prawidłowo uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. Ustosunkowując się do twierdzenia skarżącego, że w sprawie spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, lecz nie znane organowi, który wydał decyzję. Chodzi zatem nie tylko o nowe dowody, ale także istotne. O istotności nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów można mówić tylko wtedy, jeżeli dotyczą one przedmiotu sprawy i mają wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych, co oznacza, że w sprawie mogłaby zapaść decyzja co do istoty odmienna od dotychczasowej. Zatem nawet błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy wznowienia postępowania ( tak B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C. H. Beck 2008). W przedmiotowej sprawie w dniu wydawania decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda [...] dysponował dowodami, które potwierdzały poszerzenie w latach 1970-1971 drogi publicznej [...] m.in. o działki nr [...],[...],[...]. Okoliczności budowy drogi na www. działkach były znane organowi już w dacie wydawania decyzji z dnia [...] maja 2012 r. i wtedy w jego ocenie nie mogły stanowić podstawy do uznania spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego. Powołane we wniosku o wznowienie dowody nie wskazują zatem nowej istotnej w sprawie okoliczności nieznanej organowi w dniu wydania decyzji. Wskazane we wniosku o wznowienie nowe dowody w istocie stanowią próbę wzruszenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. i ponowną ocenę spełnienia przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), odnośnie nieruchomości położonych w [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0.0964 ha i nr [...] o pow. 0.0620 ha, co w postępowaniu wznowieniowym jest niedopuszczalne. Stosownie do art. 151 w zw. z art. 149 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej, po wznowieniu postępowania i rozpatrzeniu sprawy pod kątem przyczyn wznowienia i jej istoty, wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a.; 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b K.p.a. i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy; 3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli na mocy art. 146 § 1 K.p.a., nastąpiło przedawnienie możliwości jej uchylenia; 4) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli wskutek wznowienia postępowania mogłaby zostać wydana decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 K.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd w niniejszym składzie zauważa, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami. Jeszcze raz bowiem należy podkreślić , że błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi bowiem podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy w Łodzi z dnia 24.07.1997r. o sygn. akt I SA/Łd 674/96, LEX nr 30328, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 15.10.1997r. o sygn. akt I SA/Wr 1838/96, LEX nr 31587, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscow w Łodzi z dnia 16.10.1998r. o sygn. akt I SA/Łd 29/97, LEX nr 34920). Skoro zatem podniesione w skargach zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.