I SA/Wa 818/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi M. M. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta miasta W. z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w części dotyczącej pkt 5 tej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. M. i M. P. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania M. M. i M. P. od decyzji Prezydenta W. z [...] czerwca 2016 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...] ozn., nr hip. [...], wchodząca obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50. poz. 279). Zgodnie z art 7 ust 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę m. st. Warszawy zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów według planu zabudowania. Jednakże budynki przechodziły na własność gminy tylko wówczas, gdy dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni nie złożyli w terminie wniosków o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub gdy wymienione wnioski zostały załatwione odmownie. Kolegium wyjaśniło, że objęcie niniejszego gruntu przez gminę nastąpiło 19 kwietnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Wobec tego termin do złożenia wniosku upływał z dniem 19 października 1948 r. M. M. i M. M. złożyli 21 lipca 1948 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...], hip. nr [...]. Organ wskazał, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] z [...] maja 1948 r., nr [...] tytuł własności nieruchomości [...] ozn. hip. nr [...], zawierającej powierzchni [...], położonej w W. przy ulicy [...] zapisany był na imię M. M. co do połowy oraz M. M. co do połowy. Prezydium Rady Narodowej w W. decyzją z [...] lipca 1968 r., nr [...] odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej gruntu. Organ odwoławczy przedstawił wydane w sprawie decyzje i wyroki tutejszego Sądu dotyczące legalności wyżej wskazanej decyzji dekretowej z [...] lipca 1968 r. Kolegium wyjaśniło, że decyzją z [...] stycznia 2013 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydium z [...] lipca 1968 r. w części stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] z wyłączeniem [...] części działki ewidencyjnej nr [...] przypadającej na lokale mieszkalne nr [...] i [...], w budynku przy [...] i w tym zakresie stwierdziło, iż w/w decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...] uchyliło w całości własną decyzję z [...] stycznia 2013 r. i stwierdziło, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1968 r. w części dotyczącej gruntu wchodzącego obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], związanego z lokalami mieszkalnymi o numerach [...] i [...] wydana została z naruszeniem prawa, jednakże ze względu na nieodwracalne skutki prawne nie można stwierdzić jej nieważności. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] lipca 1968 r. w części dotyczącej gruntu wchodzącego obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w części nieobjętej pkt 1 niniejszej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 kwietnia 2014 r., sygn. I SA/Wa 1081/13 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 lipca 2015 r., sygn. I OSK 2527/14 oddalił skargę kasacyjną od wyroku z 14 kwietnia 2014 r. Kolegium wyjaśniło, że teren nieruchomości nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (Uchwała nr [...] Rady W. z [...] października 2006 r. przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze o symbolu C.20, dla którego przewiduje się zagospodarowanie jako tereny wielofunkcyjne, o orientacyjnej wysokości 20 m. Ponadto w/w działka położona jest w obszarze [...], a dodatkowo w strefie buforowej - ochronnej obiektu [...], jakim jest [...]. Fakt wybudowania budynku po 21 listopada 1945 r. (data wejścia w życie dekretu) potwierdzają: materiały archiwalne uzyskane z Archiwum Państwowego W. (pismo z 22 października 2015 r., nr [...]), pismo Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] z 21 września 2015 r., nr [...]. Zgodnie z orzeczeniem nr [...] Zarządu Miejskiego w W. - Wydziału Inspekcji Budowlanej z [...] września 1949 r. stopień uszkodzeń wojennych budynku wynosił [...]%. Na mocy umowy przyrzeczenia-sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego [...] lipca 1949 r. przed [...] - notariuszem w W., M. M., A. M. przyrzekli sprzedać [...] Zarządowi [...] nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] hip., nr [...]. Z chwilą podpisania umowy [...] Zarząd [...] wszedł w posiadanie nieruchomości. Wszelkie nakłady poczynione po tej dacie na przedmiotową nieruchomość nie pochodziły ze środków własnych dawnych właścicieli. Kolegium wskazało, że w budynku przy ulicy [...] dokonano sprzedaży lokali nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego w ułamkowych częściach związanych z własnością lokali. Udział sprzedanych lokali w przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] części. Kolegium wyjaśniło, że strony postępowania ustalono na podstawie: - postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] lipca 1978 r., sygn. [...], mocą którego stwierdzono, iż spadek po M. M. zmarłej [...] lutego 1968 r. nabyli: M. M., M. M. i M. P. zd. M. po 1/3 części spadku każde z nich. - postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] czerwca 1978 r., sygn. [...] mocą którego stwierdzono, iż spadek po M. M. zmarłym [...] kwietnia 1978 r. nabyli: syn M. M. oraz córka M. P. zd. M. po 1/2 części spadku każde z nich. - danych z ewidencji gruntów i budynków wskazujących na właścicieli lokali w budynku przy ulicy [...] Prezydent W. decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...]: 1. ustanowił na lat 99 prawo użytkowaniu wieczystego w udziale wynoszącym [...] części do zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w W. przy ulicy [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] na rzecz M. P. w udziale wynoszącym [...] części gruntu oraz M. M. w udziale wynoszącym [...] części gruntu; 2. ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w punkcie 1 w wysokości [...] zł 3. odmówił M. P. oraz M. M. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym [...] części do zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego w W. przy ulicy [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. oraz stwierdził, że: 4. powyższy teren nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (uchwała nr [...] Rady W. z [...] października 2006 r.) przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze o symbolu C.20, dla którego przewiduje się zagospodarowanie jako tereny wielofunkcyjne, o orientacyjnej wysokości 20m. Ponadto w/w działka położona jest w obszarze [...] a dodatkowo w strefie buforowej - ochronnej obiektu [...], jakim jest [...]. 5. na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste posadowiony jest budynek, który nie spełnia warunków art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Na podstawie art. 7 ust. 3 w/w dekretu określił, iż umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zostanie zawarta pod następującymi warunkami: Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w ewidencji jako działka nr [...] z obrębu [...] nastąpi z równoczesną sprzedażą części budynku mieszkalnego stanowiącej własność W. (udział wynoszący [...]). Warunki sprzedaży części budynku, w tym wysokość ceny należnej W., zostaną określone w protokole z rokowań. Podstawą ustalenia ceny będzie wartość części budynku określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie W. Cena części budynku podlega zapłacie najpóźniej w przeddzień podpisania umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, przy czym za dzień zapłaty przyjmuje się uznanie odpowiedniej kwoty na wskazanym w protokole z rokowań rachunku W. 6. w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich przez wieczystego użytkownika, o którym mowa w pkt 1, czynsz symboliczny z tytułu użytkowania wieczystego gruntu zastąpi opłata roczna, którą nabywcy uiszczają na zasadach ogólnych określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Nie dotyczy to nabywania prawa użytkowania wieczystego w drodze dziedziczenia oraz jego nabycia przez osobę bliską (§ 8 w/w uchwały nr [...] Rady Miasta W. z [...] listopada 2007 r.). 7. decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w punkcie 1. Nie stawienie się nabywców bez usprawiedliwienia w kancelarii notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji, jako bezprzedmiotowej. 8. użytkownicy wieczyści obowiązani są korzystać z nieruchomości w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. 9. umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem terminu, na jaki została zawarta, jeżeli użytkownicy wieczyści nie przestrzegają warunków określonych w punkcie 8 a także wtedy, gdy korzystają z terenu w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie. 10. niniejsza decyzja nie narusza praw osób trzecich istniejących w dniu jej wydania. 11. prawa i obowiązki użytkowników wieczystych nie wymienione w niniejszej decyzji regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz kodeksu cywilnego. 11. w stosunku do pozostałej części gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hip. nr [...] (działka nr [...] z obrębu [...]) zostanie wydana odrębna decyzja administracyjna. Odwołanie od niniejszej decyzji wnieśli M. M. i M. P., w zakresie pkt. 5 decyzji, w którym orzeczono, iż warunkiem ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest równoczesna sprzedaż części budynku mieszkalnego posadowionego na przedmiotowej nieruchomości. Decyzji Prezydenta zarzucili naruszenie art. 5 dekretu poprzez błędne przyjęcie, że kamienica przy ul. [...] - nadająca się w dniu wejścia w życie dekretu do naprawy nie jest budynkiem w rozumieniu art. 5 dekretu, brak uwzględnienia treści art. 6 ust. 2 dekretu, a contrario w zw. z art. 1 ust. 3 i 4 dekretu z 26 października 1956 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny (Dz. U. z dnia 21 listopada 1945 | Nr 50, poz. 281), skutkującym błędnym uznaniem, iż budynek przy ul. [...] nie spełniał przesłanek z art. 5 dekretu, podczas gdy w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów (w tym w szczególności orzeczenia władzy budowlanej o rozbiórce) wedle których budynek powinien ulec rozbiórce. Zarzucili także naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. przyjęcie, iż budynek przy ul. [...] w dniu wejścia w życie dekretu [...] nie istniał, a następnie został odbudowany przez podmiot inny niż poprzedni właściciel nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium wskazało na treść art. 15 kpa. Podniosło, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. W ocenie Kolegium strona wnosząca odwołanie nie może skutecznie ograniczyć zakresu kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Granice postępowania odwoławczego wyznacza rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium zakres nie wyjaśnionych w postępowaniu przed organem I instancji kwestii przekracza znacząco zakres wyznaczony odwołaniem. Organ odwoławczy wskazał, że po wejściu w życie ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 17 sierpnia 2016 r., poz. 1271) w postępowaniu pojawiło się szereg kwestii nie będących uprzednio przedmiotem rozważań organu I instancji. Kolegium przytoczyło treść art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016 poz. 2147) i wskazało, że decyzja organu I instancji powinna zawierać również ustalenia w zakresie powołanym w tym przepisie. Dlatego, w ocenie Kolegium, zakres postępowania jakie organ I instancji powinien przeprowadzić w istotny sposób wpływa na rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się do kwestii dotyczących budynku, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji. Fakt wybudowania budynku po 21 listopada 1945 r. (data wejścia w życie dekretu) potwierdzają: materiały archiwalne uzyskane z Archiwum Państwowego W. (pismo z 22 października 2015 r., nr [...]), pismo Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] z 21 września 2015 r., nr [...]. Zgodnie z orzeczeniem nr [...] Zarządu Miejskiego w W. z [...] września 1949 r. stopień uszkodzeń wojennych budynku wynosił [...]%. Nakłady poczynione po zawarciu umowy przyrzeczenia-sprzedaży z [...] lipca 1949 r. nie pochodziły ze środków własnych dawnych właścicieli. Także ten akt notarialny zawiera oświadczenie o wydanej promesie na odbudowę budynku, co potwierdza, w ocenie Kolegium, wskazany wyżej charakter zniszczeń. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2017 r. skargę złożyli M. M. oraz M. P. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. rażące naruszenie art. 15 kpa w zw. z art. 16 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 128 kpa, przez błędną ich wykładnię, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż w wyniku wniesienia odwołania zawsze następuje rozpoznanie sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją "od początku" i w całości, podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia "granic rozpoznania" odwołania nie może być przeprowadzona w oderwaniu od związania organu żądaniem strony odnośnie zakresu i przedmiotu zaskarżeniu decyzji. Wbrew jednoznacznej woli strony, organ nie może rozszerzać zakresu i przedmiotu odwołania złożonego przez stronę (w szczególności jeżeli zaskarżona została wyodrębniona redakcyjnie i przedmiotowo część decyzji) oraz nie może doprowadzać do ponownego rozpoznania sprawy odnośnie przedmiotu, który na skutek braku złożenia w tym zakresie środka zaskarżenia został ostatecznie rozstrzygnięty decyzją pierwszej instancji; 2. rażące naruszenie art. 139 kpa, poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, pomimo braku spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego przez decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2016 r.; 3. rażące naruszenie art. 214a ustawy o gospodarce o nieruchomościami, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten wszedł w życie 17 września 2016 r., a zatem po "uostatecznieniu" się zaskarżonej wyłącznie częściowo i wyłącznie przez skarżących decyzji Prezydenta, a skorzystanie przez stronę ze środka zaskarżenia nie może pogarszać jej sytuacji prawnej - zakaz reformationis in peius (art.139 kpa); - co w konsekwencji prowadzi do nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów, zaskarżonej decyzji zarzucili dodatkowo : 4. naruszenie art. 139 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa w zw. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wyjaśnienia przyczyn dla których przyjęto, iż decyzja Prezydenta W. wydana została z rażącym naruszaniem prawa bądź rażąco narusza interes społeczny, co uniemożliwia kontrolę przez sąd administracyjny prawidłowości odstąpienia od zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się 5. naruszenia art. 139 kpa w zw. art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, przez wyrażenie w decyzji kasatoryjnej poglądu prawnego, ewidentnie pogarszającego sytuacje stron wnoszących odwołanie; 6. naruszenie art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten wskazuje jedynie na fakultatywne przesłanki odmowy uwzględnienia wniosku złożonego w trybie dekretu, a w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu pozwalającego na przyjęcie, że budynek posadowiony na gruncie przy ul. [...] został odbudowany ze środków publicznych (bowiem fakt zniszczenia budynku jest prawnie bez znaczenia), a z orzeczenia nr [...] Zarządu miejskiego W. z [...] września 1949 r. wynika, że wydana została zgoda na tzw. "gruntowną odbudowę" budynku, która wydawana była wyłącznie prywatnym właścicielom budynku nieprzeznaczonego do rozbiórki na ich wniosek- zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministrów Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z 27 stycznia 1948 r. w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 5 poz. 39) - co zaprzecza tezie o odbudowaniu budynku ze środków publicznych. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2017 r., w całości, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli zarzuty skargi. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracji zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd ocenił, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a decyzja organu I instancji - w części pkt 5 bez podstawy prawnej. Decyzją z [...] czerwca 2016 r., wydaną w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy Prezydent W. w następstwie rozpoznania wniosku małżonków M. z 21 lipca 1948 r. orzekł o ustanowieniu na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., za czynszem symbolicznym. Co do części nieruchomości odmówił ustanowienia tego prawa. Jednocześnie w punkcie 5 osnowy decyzji, Prezydent stwierdził, że "Na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste posadowiony jest budynek, który nie spełnia warunków art. 5 dekretu [...]" Ponadto powołując się na art. 7 ust. 3 dekretu, organ stwierdził w tym punkcie, że umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zostanie zawarta pod warunkami wskazanymi w tym punkcie z równoczesną sprzedażą części budynku mieszkalnego stanowiącego własność W. (udział wynoszący [...]). Warunki sprzedaży budynku, w tym wysokość ceny należnej W., zostaną określone w protokole rokowań. Podstawą ustalenia ceny będzie wartość budynku określona w operacie szacunkowym [...]". W dalszej zaś kolejności oznaczył termin zapłaty tej ceny. Kluczowe dla oceny legalności powyższej decyzji w zakresie jej punktu 5 jest, czy tego rodzaju elementy mogły być objęte rozstrzygnięciem administracyjnym podejmowanym na podstawie dekretu z 26 października 1945 r. Zauważyć bowiem należy, że jedną z fundamentalnych zasad demokratycznego państwa prawnego jest zasada legalizmu, a więc działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa), a jej konsekwencją jest to, że organy władzy publicznej mogą działać tylko wówczas i w takim zakresie, w jakim przepisy prawa je do tego upoważniają. W szczególności więc, aby doszło do stosowania decyzji administracyjnej jako władczej formy działania działania organów administracji z obowiązującego przepisu prawa musi wynikać dla nich ku temu wyraźna podstawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie kwestionowana jest kompetencja organów gminy do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnych złożonych na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. wniosków o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (pierwotnie wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy). Należy jednak zauważyć, że samo ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu przebiega dwuetapowo. Najpierw w toku postępowania administracyjnego organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego został wniesiony w terminie przewidzianym art. 7 ust. 1 dekretu oraz czy wykorzystywanie nieruchomości przez dawnego właściciela (jego następcę prawnego) da się pogodzić z przeznaczenie gruntu przewidzianym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu) i w przypadku ich spełnienia wydaje decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa na rzecz oznaczonych w decyzji osób i określeniu należnej z tego tytułu stawki czynszu symbolicznego. Natomiast następny etap prowadzony jest już w trybie cywilnoprawnym i kończy się zawarciem stosownej umowy w formie aktu notarialnego pomiędzy gminą, a osobą uprawnioną z decyzji. Przepisy dekretu, nie zawierają przy tym jakichkolwiek regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego związanych ze zwrotem nakładów, czy przenoszeniem własności budynków wzniesionych na gruncie dekretowym. Artykuł 7 ust. 3 in fine dekretu (na który powołuje się organ I instancji w punkcie 5 decyzji) stanowi wprawdzie, że w razie uwzględnienia wniosku gmina określi warunki pod którymi umowa może zostać zawarta, jednakże określenie tych "warunków" - uregulowanych obecnie w przepisach kodeksu cywilnego - odnosić należy do etapu postępowania cywilnego, które będzie dopiero prowadzone po wydaniu decyzji. To właśnie w ramach tego drugiego etapu, a nie w decyzji administracyjnej, rozstrzyga się o "warunkach" zawarcia umowy, a więc również o własności istniejących na gruncie budynków posadowionych po dniu wejścia w życie dekretu, tj. takich, których własność nie pozostała przy właścicielach przeddekretowych (ich następcach prawnych), stosownie do art. 5 dekretu. Na tym też etapie dopiero możliwe jest wiążące ustalanie statusu budynku posadowionego na gruncie dekretowym (a więc rozstrzyganie czy stanowi on część składową nieruchomości, czy też pozostał odrębnym od gruntu przedmiotem własności przynależnym byłemu właścicielowi nieruchomości). Przy czym formułowane wówczas w tym aspekcie stanowisko organów gminy nie wynika z wykonywania przez nie władzy publicznej (imperium), ale realizacji uprawnień gminy w sferze dominium. Skoro zatem normy prawa materialnego nie przewidziały w tym zakresie kompetencji orzeczniczych organów administracji publicznej, to sprawa ta, w myśl art. 2 § 3 kpc należy do drogi postępowania cywilnoprawnego (por. wyroki NSA z 5.03.2007 r., sygn. akt I OSK 580/06 lex nr 337477, z 5.08.2010 r. sygn. akt. I OSK 1364/09 lex nr 744982). Nie mogła więc stanowić przedmiotu orzekania organu. Podnieść należy, że postanowienie objęte pkt 5 decyzji Prezydenta W. kształtuje sytuację prawną wnioskodawców. Wspomniany punkt jest elementem osnowy decyzji (rozstrzygnięcia), następnie powtórzony jest w uzasadnieniu. Jednakże niewątpliwie jako zamieszczony w osnowie jest elementem, którego treścią organy administracji publicznej, a przez to faktycznie także strony - stosownie do art. 110 kpa - będą związane w przypadku uzyskania przez decyzję w pkt 5 waloru ostateczności. Będzie on więc również wiążący przy formułowaniu umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, której zawarcie ma nastąpić w jej wykonaniu. Nie ma przy tym znaczenia, że pkt 5 zawarty jest po słowach "oraz stwierdzam, że", a punkty 1-3 po słowach "orzekam", gdyż użyte w redakcji punktu 5 kategoryczne sformułowanie "Na podstawie art. 7 ust. 3 ww. dekretu określam [...]" wprost wskazuje na władczą formę działania organu. Z przyczyn wyżej wskazanych uznać należy, że Prezydent W., nie mając ku temu podstaw w normach prawa materialnego, ani kompetencji przynależnych mu jako organowi administracji publicznej, wbrew wynikającej z art. 6 kpa zasadzie legalizmu, ukształtował w sposób władczy istotne elementy przyszłego stosunku cywilnoprawnego. Podjęte zatem przezeń rozstrzygnięcie w części objętej punktem 5, obarczone jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 in principio kpa (wydane zostało bez podstawy prawnej), skutkującą nieważnością tej części decyzji. Podnieść należy, że z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym organ odwoławczy nie może działać z urzędu. W sytuacji, w której decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia (lub zawiera rozstrzygnięcia zbędne i rażąco wadliwe), to strona ma prawo odwołać się zarówno od całej decyzji, jak też ograniczyć ten środek zaskarżenia do jej części, jeżeli część ta nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć nią objętych, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. (por. wyrok NSA z 16 XII 2014 r., sygn. akt I OSK 872/13) W wypadku bowiem zaskarżenia decyzji organu I pierwszej instancji wyłącznie w określonej części, prawidłowa realizacja zasady dwuinstancyjności polega na rozpoznaniu sprawy wyłącznie w zakresie zaskarżonej części decyzji, która na skutek złożenia odwołania nie staje się ostateczna. Organ drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do ponownego rozpoznania sprawy odnośnie przedmiotu, który na skutek braku złożenia w tym zakresie środka zaskarżenia, został ostatecznie rozstrzygnięty decyzją organu I instancji. Zaskarżenie jedynie części decyzji powoduje, że w niezaskarżonej części decyzja, stosownie do art. 16 kpa staje się ostateczna, zaś organ odwoławczy rozpatrując środek zaskarżenia ograniczony jest wskazanym w nim zakresem zaskarżenia (por. wyrok NSA z 14 IV 2017 r., sygn. akt I OSK 1580/15). W niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione tylko od pkt 5 decyzji. Oznacza to, że w pozostałej czyści decyzja organu I instancji stała się ostateczna. W pozostałej części decyzja Prezydenta stanowi samodzielne rozstrzygnięcie i pkt 5 z przyczyn wyżej omówionych nie stanowi jej integralnej części. Decyzje ostateczne nie mogą być poddane kontroli w postępowaniu zwykłym, jakim jest postępowanie wywołane wniesieniem odwołania. Uchylenie takich decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Rozpatrzenie więc przez organ odwoławczy decyzji w niezaskarżonej części, oznacza weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości. Stanowi to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W niniejszej sprawie pomimo, że przedmiotem zaskarżenia był wyłącznie pkt 5 decyzji Prezydenta W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta w całości, a więc także w pozostałych częściach, co do których decyzja uzyskała walor ostateczności. Oznacza to, że zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 16 kpa i art. 138 § 2 kpa. Mają rację skarżący, że zaskarżona decyzja została wydana także z rażącym naruszeniem art. 139 kpa, gdyż uchyliła decyzję w zakresie korzystnym dla strony i ostatecznym. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Takie okoliczności nie zostały przez organ odwoławczy podniesione. Uchylenie decyzji organu I instancji przyznającej stronie uprawnienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania termu organowi, pogarsza sytuację strony w tym sensie, że traci ona uprawnienie którym dysponowała do czasu wydania decyzji odwoławczej. Strona nie może mieć obaw, że skorzystanie ze środka odwoławczego narazi ją na uzyskanie decyzji niekorzystnej lub mniej korzystnej. Odnośnie wskazanego w zaskarżonej decyzji art. 214a ustawy o gospodarce nieruchomościami, podnieść należy, że organ II instancji uchylając decyzję Prezydenta nie dostrzegł, że wobec ostateczności decyzji w części niezaskarżonej, tj. poza pkt 5, przepis ten do rozpoznania odwołania nie ma zastosowania. Zarówno przed zmianą ustawy jak i obecnie organ administracji nie ma uprawnień do orzekania o warunkach przyszłej umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, nie może w żaden sposób kształtować obowiązków tej umowy w decyzji. Przepis art. 214a ustawy dotyczący możliwości (nie obowiązku) odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nie mógł mieć wpływu na uchylenie decyzji Prezydenta, gdyż organ ten ostateczną decyzją rozstrzygnął kwestię ustanowienia tego prawa. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku - z mocy art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.