I SA/Wa 827/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala sprzeciw. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium" lub "organ") decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], na skutek odwołań B.L. i Z.N., uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] (dalej jako "Prezydent") z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta z [...] marca 2016 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do udziału [...] części gruntu położonego w [...] przy ul. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (pkt 1) oraz uchyliło w całości postanowienie Prezydenta z [...] marca 2017 r. nr [...] o wznowieniu postępowania zakończonego powyższą decyzją oraz wstrzymującego tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (pkt 2). Decyzja wydana zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent decyzją z [...] marca 2016 r. ustanowił, za czynszem symbolicznym, na [...] lat prawo użytkowania wieczystego do udziału [...] części zabudowanego gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako dz. nr [...] w obrębie [...], położonego w [...] przy ul. [...] na rzecz C.N. i Z.N. w [...] częściach na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, B.L. w [...] części. Postanowieniem z [...] marca 2017 r. Prezydent wznowił postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją z [...] marca 2016 r. i wstrzymał jej wykonanie. Następnie Prezydent decyzją z [...] lutego 2021 r. uchylił własną decyzję z [...] marca 2016 r. oraz po ponownym rozpoznaniu wniosku dekretowego złożonego w dniu [...] października 1948 r., odmówił Z.N., C.N. i B.L. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału [...] części gruntu położonego w [...] przy ul. [...] . Kolegium, na skutek odwołań B.L. i Z.N., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchyliło w całości decyzję Prezydenta z [...] lutego 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (pkt 1) oraz uchyliło w całości postanowienie Prezydenta z [...] marca 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (pkt 2). Sprzeciw od powyższej decyzji wniosło [...] reprezentowane przez Prezydenta, zarzucając decyzji naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego odrzucenie jako niedopuszczalnego, ewentualnie jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył co następuje: W niniejszej sprawie sprzeciw od decyzji Kolegium z [...] marca 2021 r. uchylającej w całości, w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., decyzję Prezydenta z [...] lutego 2021 r. oraz postanowienie z [...] marca 2017 r. i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wniosło [...] reprezentowane przez Prezydenta. Sąd oddalił sprzeciw uznając, że został on wniesiony przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." W postępowaniu przed sądem administracyjnym każde merytoryczne rozpatrzenie sprzeciwu poprzedzone być musi badaniem dopuszczalności jego wniesienia. Skarga jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i merytoryczne jej rozpatrzenie. Artykuł 50 § 1 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z kolei przepisem ogólnym, określającym, kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym, jest art. 28 K.p.a. Zgodnie z powołaną normą, stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W rozpoznawanej sprawie Prezydent, po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego (po jego wznowieniu postanowieniem z [...] marca 2017 r.), wszczętego na wiosek właścicieli lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w [...] , wydał w dniu [...] lutego 2021 r. decyzję, którą: uchylił własną decyzję z [...] marca 2016 r. oraz po ponownym rozpoznaniu wniosku dekretowego złożonego w dniu [...] października 1948 r., odmówił Z.N., C.N. i B.L. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do udziału [...] części gruntu położonego w [...] przy ul. [...] . Decyzja ta, jak również postanowienie z [...] marca 2017 r. o wznowieniu postępowania, została następnie, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylona przez Kolegium w całości. Z kolei [...] reprezentowane przez Prezydenta złożyło, na podstawie art. 64a i nast. p.p.s.a., sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od decyzji organu odwoławczego. W ww. sprzeciwie skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z [...] lutego 2021 r. Zauważyć należy, że przedmiotem niniejszej sprawy było uchylenie (po wznowieniu postępowania) decyzji w przedmiocie ustanowienia na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279). Organem właściwym do wydania takiej decyzji jest Prezydent [...]. Orzekając w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], a następnie wznawiając to postępowanie i uchylając decyzję wydaną w tym przedmiocie, Prezydent działał w ramach kompetencji orzeczniczych, tj. jako organ administracji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] lutego 2021 r. (a wcześniej wznawiając to postępowanie postanowieniem z [...] marca 2017 r.), Prezydent nie był stroną, lecz pełnił funkcję organu administracji publicznej, podejmującego władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Kluczowe znaczenie ma w tym przypadku pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego w systemie jurysdykcji administracyjnej w Polsce, którym powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. I tak, Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 (https://cbois.nsa.gov.pl), w której wskazano, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd zgodnie z którym, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwała NSA z 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwała z 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że bez względu na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (tak np. w postanowieniu NSA z 15 października 1990 r. sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7). Również obecnie w orzecznictwie podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Argumentuje się, że jeżeli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i pkt 6 K.p.a., to wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, której jest organem, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności określoną w art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Jednocześnie sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia ochrony przez jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, jej interesu prawnego, jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Przyjmuje się, że rola organu pierwszej instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Nie jest dopuszczalna sytuacja, aby prezydent miasta lub starosta w tej samej sprawie raz występował jako organ wydający decyzję, a innym razem jako przedstawiciel gminy lub powiatu, których są organami wykonawczymi, zmierzającymi do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, wydanej przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji przyjmuje się, że uprawnienia skargowe gminy i powiatu jako osób prawnych doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ponieważ zostały one w drodze ustawy ulokowane w strukturze organów załatwiających daną indywidualną sprawę administracyjną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z [...] października 2008 r. sygn. akt [...]; wyrok NSA z 5 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1971/13; wyrok NSA z 16 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 389/06; wyrok NSA z 10 lipca 2005 r. sygn. akt I OSK 557/07; postanowienie NSA z 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OZ 68/11; postanowienie NSA z 2 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 815/09; https://cbois.nsa.gov.pl). W powoływanej już uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. stwierdzono, że "sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga jednak zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. (...) Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP)". Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnych zasad legalności działania (art. 6 Konstytucji RP) oraz praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Ponadto, w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Wobec powyższego, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, w ślad za przedstawicielami doktryny i orzecznictwa stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego, jak i sądowoadministracyjnego w obu tych postępowaniach. Wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badane są zarówno przesłanki prawidłowości decyzji (postanowień) rozważane w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym. W konsekwencji założona przez ustawodawcę konstrukcja, w której organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest do rozpoznania sprawy, mimo posiadania interesu prawnego przez jego jednostkę samorządu terytorialnego w rozpoznaniu sprawy, pozwala wykluczyć jej status jako strony nie tylko w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanowiącym jego kontynuację, lecz także w postępowaniach nadzwyczajnych. W przeciwnym razie organ pierwszej instancji, który nie był stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, mógłby stać się stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w którym doszłoby do badania prawidłowości decyzji tego organu. Uwzględnienie tej kwestii przemawia za uznaniem, że sam fakt prowadzenia postępowania odwoławczego przez inny organ nie daje możliwości przyznania organowi pierwszej instancji prawa do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.