I SA/Wa 828/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), , , , , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem złożonym [...] lutego 2020r. E.L. reprezentowany przez adw. K.G. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką – A.P., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2020r. odmówiono wnioskodawcy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącego wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie zgadzając się z wydanym orzeczeniem. Decyzją z dnia [...] września 2020r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi i przesądzając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, iż w niniejszej sprawie istnieje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a konieczne do przyznania tego świadczenia jest ustalenie braku przesłanek negatywnych. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – A.P.. W uzasadnieniu wskazano, że z treści orzeczenia komisji lekarskiej ZUS nr [...] z dnia [...] maja 2020r. wynika, iż A.P. została uznana za całkowicie niezdolną do samodzielnej egzystencji do [...] kwietnia 2021r. Organ I instancji ustalił, iż A.P. pobiera rentę z tytułu trwałej częściowej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji od [...] listopada 2013r., natomiast od [...] marca 2020r. do [...] kwietnia 2021r pobierała rentę z tytułu okresowej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności samodzielnej egzystencji. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że w przypadku skarżącego nie zostały spełnione przesłanki art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nadto analiza akt wykazała, że od [...] listopada 2019r. do [...] października 2020r. skarżący miał ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę na okres zasiłkowy 2019/2020, co wyczerpuje dyspozycję przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy. Od powyższej decyzji odwołanie złożył E.L.. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że skoro decyzja przyznająca skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna nie została uchylona, to w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych istnieje przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący reprezentowany przez adw. K.G. w dniu [...] kwietnia 2021 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021r., nr [...]. Wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. o nr [...] jak również zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. Błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r, poz. 1518 ze zm.) i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącego zasiłku dla opiekuna ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. 2. Niezastosowanie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przez to, nieuwzględnienie, że w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna osoba uprawniona ma prawo wyboru jednego ze świadczeń, jak wynika z treści art. 27 ust. 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Podstawy prawnej do odmowy przyznania E.L. świadczenia pielęgnacyjnego organ upatruje w treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 dalej u.ś.r.), który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Odnosząc się do tej kwestii Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie wyklucza on możliwość pobierania dwu świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (zob. np. wyrok NSA z 26 lutego 2021 r., I OSK 1530/20). Fakt uzyskania przez określoną osobę specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może stanowić przeszkody do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje zastosowanie art. 27 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 lutego 2021 r., I OSK 2508/20, dokonując wykładni cytowanych przepisów: "w przypadku złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia wykluczającego możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wpływu na przytoczoną wykładnię przepisów pozostaje fakt, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji konstytutywnych, tj. kreujących określone uprawnienie, a nie tylko je potwierdzających. Zauważyć bowiem należy, że decyzje konstytutywne mają co do zasady moc na przyszłość, co nie wyklucza, że mogą one również mieć moc wsteczną, (...). Zauważyć bowiem należy, że każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Można więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyrok NSA z 28 października 2009 r., sygn. akt II GSK 153/09). Oznacza to, że decyzja, mocą której skrócono okres, na który przyznano świadczenie uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 u.ś.r. - od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami". W cyt. wyroku NSA zauważył również, że "przyjęcie stanowiska, według którego, w przypadku gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia pielęgnacyjnego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń - byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać". Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że skarżący wyboru świadczenia dokonał już pismem z [...] lutego 2020 r. (w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), oświadczając, że w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, z dniem jej wydania rezygnuje z prawa do zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją nr [...]. Zatem, z uwagi na treść art. 24 ust. 2 u.ś.r, nie mógł zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek. W wyroku z 18 maja 2021 r., I OSK 273/21, Naczelny Sąd Administracyjnym uznał, że "już sam wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinien być potraktowany jako skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego, a więc świadczenia pielęgnacyjnego. Aby wybór mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane". Natomiast w wyroku z 15 września 2020 r., I OSK 2199/19, NSA wyraził pogląd, że "art. 27 ust. 5 ustawy stanowi tylko o dokonaniu wyboru świadczenia przez osobę uprawnioną (nie ma w nim mowy o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie)". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zachodzi więc konieczność uprzedniej rezygnacji przez uprawnionego z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy. Jak stwierdził w ww. wyroku NSA: "Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Mając na uwadze, że skarżący deklarował rezygnację z prawa do zasiłku dla opiekuna "z chwilą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego", co jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie decyzji odnoszących się do pierwszego z wymienionych świadczeń, w grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18). Nie można również pominąć możliwości stwierdzenia we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. Innymi słowy, po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń". Reasumując, w świetle przedstawionej powyżej wykładni przepisów, należy uznać, że osobie, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy, należy umożliwić dokonanie wyboru jednego z tych świadczeń, przez rezygnację z pobierania świadczenia w niższej kwocie. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią powyższe rozważania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Wszystkie przywołane orzeczenia publikowane w CBOSA.