I SA/Wa 83/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2010 r. miasto W. wystąpiło do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dalej: Przepisy wprowadzające – decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę W. (obecnie W.) prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], zajętej pod drogę publiczną ul. [...] w W. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha obręb [...] zajętej pod drogę publiczną ul. [...] w W. Pismem z dnia 24 lutego 2011 r. (wniesionym w dniu 25 lutego 2011 r. bezpośrednio do Ministra Infrastruktury) S. B. – dotychczasowa właścicielka nieruchomości – złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. domagając się przede wszystkim wypłaty odszkodowania za część własnej nieruchomości zajętej pod drogę. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Minister stwierdził, iż zgodnie z art. 73 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Z zaświadczenia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] wynika, że dla działki nr [...] został urządzony zbiór dokumentów [...], w oparciu o który ustalono, że na podstawie umowy darowizny z dnia [...] marca 1969 r. nr rep. [...] działka nr [...] stała się własnością D. M. Następnie na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] grudnia 1973 r. oraz umowy przeniesienia własności nieruchomości z dnia [...] kwietnia 1974 r. nr rep [...] przedmiotowa nieruchomość w udziale [...] stała się współwłasnością K. W. i S. W. oraz w udziale [...] własnością G. P. Na podstawie umowy darowizny z dnia [...] kwietnia 1974 r. nr rep. [...] G. P. nabyła udział [...] we własności działki nr [...]. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] listopada 2007 r. sygn. akt [...] spadek po G. P., zmarłej w dniu [...] marca 1990 r., nabyła S. B. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], z której następnie wydzielono działkę nr [...] o pow. [...] ha, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność S. B., zatem nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Z materiału dowodowego wynika, że ul. [...] w W. w dniu 31 grudnia 1998 r. posiadała status drogi publicznej, bowiem została wymieniona w załączniku do uchwały Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych jako droga lokalna miejska. Z kolei na podstawie art. 103 ust 2 Przepisów wprowadzających ul. [...] w W. stanowi drogę gminną. Zasięg wywłaszczenia w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Znajdujący się w aktach sprawy wyrys z mapy ewidencji gruntów w skali 1:500 nie może być dowodem zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, bowiem nie obrazuje stanu nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Z kolei brak mapy obrazującej stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonej przez geodetę, oznacza nienależyte udokumentowanie jednej z koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Powyższe jest konieczne do ustalenia powierzchni zajęcia bądź nie przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dacie wskazanej przez ustawodawcę. Dane z ewidencji gruntów, w której działka posiada oznaczenie jako drogowa, nie przesądzają, że była ona w całości faktycznie zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie bowiem z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r., sygn akt I SA/Wa 1765/2007, (LexPolonica nr 2081507) art. 73 ustawy nie daje podstaw do przejęcia nieruchomości zapisanych w ewidencji gruntów jako drogi, lecz jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z orzecznictwem organ winien zgromadzić dokumenty potwierdzające faktyczne sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością, zatem wykazać, że wykonywano prace związane m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008r., sygn. akt: I OSK 1471/07, opubl. LexPolonica nr 1972653). Udokumentowane władztwo winno zatem wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności ukazujące na czym ono polegało na dzień 31 grudnia 1998 r. W przedmiotowej sprawie sprawowanie władztwa publicznego nad ul. [...] zostało udokumentowane protokołem odbioru robót kanalizacyjnych z dnia [...] lipca 1997 r. Niemniej jednak wobec tego, że nie wykazano prawidłowo zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę Minister stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Odnosząc się zaś do kwestii odszkodowania Minister Infrastruktury wyjaśnił, iż art. 73 Przepisów wprowadzających reguluje wywłaszczenie nieruchomości prywatnych zajętych pod drogi publiczne i ma charakter porządkujący sytuacje faktyczne, jakie zaistniały przed końcem 1998 r. Realizacja tego przepisu następuje poprzez dwie odrębne sprawy administracyjne. W jednej z nich wojewoda potwierdza w drodze decyzji, że konkretna nieruchomość została wywłaszczona z mocy prawa. W odrębnym zaś postępowaniu, wszczynanym tylko na wniosek byłego właściciela takiej nieruchomości, złożony w terminie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., starosta orzeka o wysokości odszkodowania za utraconą własność. Niezależność tych postępowań powoduje, że brak jest bezpośredniego związku decyzji wojewody wydawanej na podstawie art. 73 ust. 3 przepisów wprowadzających z możliwością złożenia wniosku o odszkodowanie. Tym samym w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe orzekanie w kwestii odszkodowania. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło miasto W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 75 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego i uznanie, że w stosunku do działek nr [...] w obr. [...] i [...] w obr. [...] [numery działek zapewne zostały wskazane omyłkowo w sposób mechaniczny z innej sprawy, a chodzi w rzeczywistości o działkę nr [...]] została nienależycie udokumentowana jedna z koniecznych ustawowych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dacie wskazanej przez ustawodawcę. Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji, że znajdujący się w aktach sprawy wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów w skali 1:500 nie może być dowodem zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, gdyż nie obrazuje stanu nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Przedmiotowy wyrys określa jedynie przedmiot postępowania dot. stwierdzenia przejścia omawianej nieruchomości z mocy prawa na własność Gminy W. Dowodem zaś zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną są informacje zarządcy drogi, zawarte w piśmie Wydziału Infrastruktury z dnia 31 maja 2010 r., przy którym zostały przesłane między innymi kopie dokumentów potwierdzających faktyczne władztwo gminy tj. metryka ul. [...] zawierająca takie informacje jak rok budowy, długość i szerokość ulicy itp., protokół odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji ul. [...] z dnia [...] lipca 1965 r. oraz wspomniany już wyżej protokół robót kanalizacyjnych z [...] lipca 1997 r. Podstawę oświadczenia geodety wykonującego mapę zajętości gruntu pod drogę stanowią informacje zarządcy drogi, dotyczące zajętości gruntu pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Wykonanie dodatkowej mapy zajętości gruntu pod drogę jest konieczne w sytuacji, gdy grunt zajęty pod drogę nie stanowi odrębnej działki ewidencyjnej. W niniejszym postępowaniu, w wyniku modernizacji ewidencji gruntów z działki drogowej zostały wydzielone jej części, pochodzące z działki [...], tak więc wykonanie mapy przez geodetę nie było w tym przypadku konieczne, a nawet bezzasadne z uwagi na generowanie zbędnych kosztów postępowania. W takim stanie sprawy stanowisko Ministra Infrastruktur, że brak mapy obrazującej stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonej przez geodetę, oznacza nienależyte udokumentowanie faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w tym dniu, jest bezzasadne i pozbawione podstawy prawnej. Dodatkowym dowodem wskazującym, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowy grunt był zajęty pod drogę publiczną jest fakt, że była właścicielka tego gruntu w swoim odwołaniu nie kwestionuje zajęcia tego gruntu po drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżona decyzja, mimo częściowo niewłaściwego uzasadnienia, w ostateczności odpowiada prawu. Zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych – bo z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie – następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej (w W. odpowiednikiem WRN była Rada Narodowa Miasta W.). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00). W sprawie niniejszej nie jest sporne, że ul. [...] w W. została urządzona i zaliczona do kategorii dróg miejskich (uchwałą Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1988 r. nr [...]) przed 1 stycznia 1999 r. Sporny wydaje się być natomiast zasięg pasa drogowego ul. [...]. Na rozprawie w dniu 17 lipca 2012 r. uczestniczka postępowania S. B. podniosła bowiem, że za ogrodzeniem jej działki o obecnym numerze [...] znajduje się bardzo szeroki pas porośnięty trawą, na którym nie ma żadnych urządzeń służących utrzymaniu drogi ani będących elementami jej ciągu (jak dla przykładu oświetlenie, rów odwadniający czy chodnik). W związku z tym niektórym sąsiadom w podobnej sytuacji pozwolono na przesunięcie ogrodzeń w kierunku osi jezdni, co mogłoby sugerować, w ocenie sądu, że pas zieleni otaczający jezdnię – przynajmniej w części – nie stanowi części pasa drogowego. Sąd zauważa, że w sprawie nie zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości (art. 85 § 1 K.p.a.) z udziałem geodety, zarządcy drogi i dotychczasowej właścicielki (w aktach brak protokołu z takich oględzin), które potwierdziłyby przestrzenny zasięg zajęcia nieruchomości S. B. pod ulicę [...]. W podanych przez uczestniczkę postępowania okolicznościach faktycznych taki dowód sąd uważa za niezbędny. Ocena granic władztwa publicznego nad sporną nieruchomością musi być dokonana na zasadach określonych w art. 80 K.p.a. Organ II instancji miał wątpliwości, czy dotychczasowe dowody przesądzają o tym, że władztwo publiczne na dzień 31 grudnia 1998 r. pokrywa się z granicami działki nr [...] wskazanymi na wyrysie z mapy ewidencyjnej, jako granica przejęcia z mocy prawa nieruchomości na rzecz Gminy W. Ocenę tę sąd podziela, stąd uchylenie decyzji Wojewody [...] w trybie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie można było uznać za naruszające prawo, skoro zaskarżona odwołaniem decyzja naruszała art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skarżący ma o tyle rację, że gdyby w wyniku oględzin okazało się, że zasięg pasa drogowego ulicy [...] (a tym samym władztwa publicznego) na dzień 31 grudnia 1998 r. pokrywa się z granicami działki nr [...], to nie ma konieczności ani potrzeby wykonywania nowej mapy geodezyjnej obrazującej stan zajętości drogi na dzień 31 grudnia 1998 r., jak żąda tego Minister Infrastruktury. Takiej pewności na obecnym etapie postępowania mieć jednak nie można, mimo że czynności zarządu nad drogą, świadczące o władztwie publicznym, zostały wykazane. Nie jest natomiast znany zasięg tego władztwa, gdyż nie zostało bezsprzecznie potwierdzone dokąd sięga pas drogowy ulicy [...] i jakie elementy świadczą o jego granicach. W tej sytuacji, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. sąd skargę oddalił.