I SA/Wa 830/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku postanawia; 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) orzeczeniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], powołując się na art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) oraz art. 59 w zw. z art. 58 k.p.a., odmówiło Spółdzielni Mieszkaniowej [...] przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (udział 6/27 z 77077/439270) nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej dz. ew. nr [...], w obr. [...], o pow. 1332 m2 oraz nr [...], w obr. [...], o pow. 60 m2 ustalona przez Prezydenta [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. jest nieuzasadniona. W motywach orzeczenia SKO podniosło, że pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent [...], reprezentujący Miasto [...], wypowiedział Spółdzielni Mieszkaniowej [...] dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (udział 6/27 z 77077/439270) nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej dz. ew. nr [...], w obr. [...], o pow. 1332 m2 oraz nr [...], w obr. [...], o pow. 60 m2. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wniosła o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (udział 6/27 z 77077/439270) nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej dz. ew. nr [...], w obr. [...], o powierzchni 1332 m2 oraz [...], w obr. [...], o powierzchni 60 m2, nie jest uzasadniona. SKO orzeczeniem z dnia [...] marca 2012 r., [...], uznało wniosek Spółdzielni za zasadny i stwierdziło, że wypowiedzenie opłaty rocznej jest bezskuteczne. Prezydent [...] wniósł do Sądu Rejonowego [...] sprzeciw od ww. orzeczenia SKO. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] ponownie wniosła o ustalenie, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona (nadanie biegu sprawie pod nową sygnaturą) wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Wniosek o ustalenie, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona SKO rozpatrzyło osobnym orzeczeniem. W uzasadnieniu wniosku Spółdzielnia wskazała między innymi, że jakkolwiek w sprawie droga administracyjna była wyczerpana, bo wnioskodawca złożył wniosek do SKO, a SKO wydało rozstrzygnięcie w sprawie, to jednak na skutek tego, że ostatecznie wniosek/pozew został przez Sąd zwrócony, przyjmuje się fikcję prawną, jak gdyby wniosek nie został wniesiony. Orzekając o odmowie przywrócenia terminu SKO stwierdziło, że stosownie do art. 78 ust. 2 u.g.n., użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W myśl zaś art. 79 ust. 7 k.p.a., do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Powyższe przepisy ustanawiają cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie. Pierwszą z nich jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy w uchybieniu terminu, drugą – wniesienie prośby (wniosku) o przywrócenie terminu, trzecią – dochowanie terminu do wniesienia wniosku, czwartą – dopełnienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony termin. Przede wszystkim jednak, aby można było zastosować instytucję przywrócenia terminu na dokonanie określonej czynności trzeba uchybić terminowi. W rozpatrywanej sprawie natomiast do takiego uchybienia nie doszło. Przepisy regulujące przywracanie terminu nie ustanawiają hierarchii ważności przesłanek w nich ustanowionych. Znaczy to, że niespełnienie choćby jednej z nich, przy równoczesnym dopełnieniu innych przesądza o niedopuszczalności przywrócenia terminu. Bezspornym jest, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] złożyła w ustawowym terminie wniosek (pismo z dnia [...] stycznia 2009 r.) o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (udział 6/27 z 77077/439270) nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej dz. ew. nr [...], w obr. [...], o powierzchni 1332 m2 oraz nr [...], w obr. [...], o powierzchni 60 m2 jest nieuzasadniona. Wniosek ten został następnie przez SKO rozpoznany. Nie można zatem skutecznie domagać się przywrócenia terminu do wniesienie (ponownie) tego wniosku. Nawet w sytuacji opisanej przez Spółdzielnię, tj. nierozpoznania jej wniosku/pozwu przez Sąd. Jednocześnie, ponieważ niniejsze orzeczenie dotyczy wyłącznie kwestii formalnych, SKO wskazało, że merytoryczne uzasadnienie dla odmowy rozpatrzenia przedmiotowej sprawy zostanie podane w odrębnym orzeczeniu dotyczącym wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona. Skargę na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 59 w zw. z art. 58 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i odmowę przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (udział 6/27 z 77077/439270) nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej dz. ew. nr [...], w obr. [...], o pow. 1332 m2 oraz nr [...], w obr. [...], o pow. 60 m2 ustalona przez Prezydenta [...] w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. jest nieuzasadniona. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że na skutek sprzeciwu wniesionego od orzeczenia SKO z dnia [...] marca 2012 r., orzeczenie to utraciło moc, a wniosek (pozew) spółdzielni z dnia [...] stycznia 2009 r. został przekazany do sądu powszechnego. Sąd ten zwrócił Spółdzielni wniosek (pozew) o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona (zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Cywilnego Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] września 2012 r., [...]), z uwagi na nie uzupełnienie w terminie braków formalnych. Spółdzielnia rozstrzygnięcie o zwrocie pozwu zaskarżyła, chcąc doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale Sąd Okręgowy w [...] V Wydział Cywilny Odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., [...], oddalił zażalenie na zarządzenie o zwrocie pozwu. Wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. zmierza zatem do wyczerpania drogi administracyjnej, wobec zwrotu pozwu w sprawie, które było orzeczeniem formalnym i umożliwia ponowne złożenie wniosku, wobec braku powagi rzeczy osądzonej, tym bardziej, iż orzeczenie o zwrocie pozwu przez sąd cywilny z powodu braków formalnych, w procedurze administracyjnej jest orzeczeniem nieprzewidzianym. Jakkolwiek, droga administracyjna była wyczerpana, ponieważ wnioskodawca złożył wniosek do SKO, a organ wydał w sprawie rozstrzygnięcie, to jednak na skutek tego, że ostatecznie pozew został przez sąd zwrócony, przyjmuje się fikcję prawną polegającą na przyjęciu, że wniosek nie został wniesiony, pomimo iż faktycznie został złożony. Okazało się, że powstała sytuacja, w której przyjmuje się, że pozew jest uważany za nie wniesiony, to koniecznym jest ponowne złożenie pozwu, z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Przyczyną uchybienia terminu jest na gruncie niniejszej sprawy kwestia wcześniejszego złożenia wniosku w terminie, który został rozpoznany przez SKO, od którego później wniesiono skutecznie sprzeciw do sądu i który został ostatecznie zwrócony, a okazało się dopiero teraz, że jest uważany za nigdy nie wniesiony. Wobec powyższego, wnioskodawca zachował termin do wniesienia wniosku o przewrócenie terminu na złożenie wniosku, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Jednocześnie wnioskodawca nie ponosi winy w uchybieniu terminowi, gdyż termin przy składaniu zwróconego wniosku został zachowany, a za istnienie tzw. fikcji prawnych, nie odpowiada wnioskodawca, lecz ustawodawca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Na początku wyjaśnić należy obowiązujący stan prawny. Aktualizacji opłaty rocznej (obecnie nie częściej niż raz na 3 lata, wcześniej raz na rok) dokonuje się z urzędu lub na wniosek użytkownika wieczystego (art. 77 ust. 1 i 3 u.g.n.). Dla dokonania aktualizacji opłaty rocznej wymagane jest złożenie, w imieniu właściciela przez właściwy organ, pisemnego oświadczenia woli zawierającego wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty oraz ofertę nowej jej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Jeżeli użytkownik wieczysty nie zakwestionuje wypowiedzenia, złożoną ofertę uznaje się za przyjętą, co kończy już na tym etapie procedurę aktualizacyjną. W przypadku, gdy użytkownik wieczysty nie akceptuje otrzymanej oferty, może w terminie 30 dni złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.). SKO powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do zawarcia takiej ugody nie dojdzie, SKO wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty rocznej (art. 79 ust. 3 u.g.n.). Od orzeczenia kolegium rozstrzygającego spór o wysokość omawianej opłaty nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Organ lub użytkownik wieczysty mogą natomiast wnieść sprzeciw od tego orzeczenia (art. 80 ust. 1 u.g.n.). Złożenie sprzeciwu wywołuje ten skutek, że orzeczenie traci moc nawet wtedy, gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia kolegium (art. 80 ust. 3 u.g.n.). Wówczas odżywa złożony w trybie przewidzianym w art. 78 ust. 2 u.g.n. wniosek, który zastępuje pozew inicjujący postępowanie sądowe (art. 80 ust. 2 u.g.n.). Postępowanie o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przebiega zatem w dwóch etapach. W pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Pomimo tego, że w postępowaniu przed SKO, na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n., ma zastosowanie (jedynie odpowiednio) część przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2011 r., I OSK 1457/10, odpowiednie w tym przypadku stosowanie przed SKO części przepisów k.p.a. nie oznacza bowiem, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną. W niniejszej sprawie, na podstawie art. 79 ust. 7 u.g.n., SKO posiadało zatem kompetencje do zastosowania odpowiednio przepisów k.p.a. dotyczących terminów, a więc także dotyczących kwestii odpowiedniego zastosowania do wniosku przepisów dotyczących przywrócenia terminu. Taka sprawa o charakterze wpadkowym, bo czysto procesowym, na gruncie szczególnego postępowania przed organem administracyjnym, jakim jest SKO, oznacza, że mamy do czynienia z zagadnieniem formalnoprawnym, opartym na przepisach k.p.a. (zdeterminowanym treścią art. 58-59 k.p.a.), ale dotyczącym sprawy cywilnej i stanowi tylko jedną z faz procedury o ustalenie opłaty rocznej. Wydanie takiego rozstrzygnięcia nie ma jednak wpływu na możliwość wydania w trakcie takiej procedury orzeczenia kończącego postępowanie przed organem administracyjnym (z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika zresztą, że SKO w przedmiocie samego wniosku o uznanie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona wydało lub wyda osobne orzeczenie) i zaistnienia potencjalnej możliwość rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego przed sądem powszechnym, w wyniku wniesienia sprzeciwu. Sąd powszechny w wyniku wniesienia sprzeciwu nie jest wprawdzie uprawniony do kontrolowania legalności orzeczeń SKO, w tym zarówno tych wpadkowych, jak i kończących postępowanie przed organ administracyjnym. Jednocześnie jednak sąd powszechny jest uprawniony do oceny terminowości wniesienia wniosku, bo tylko wniosek złożony w terminie jest warunkiem uznania, że wniosek, który zastępuje pozew, został skutecznie wniesiony (zob. postanowienie NSA z 30.10.2014 r., I OSK 2227/14, LEX nr 1551062). Zaskarżone postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku nie ma charakteru orzeczenia kończącego postępowanie przed organem administracyjnym co do istoty sprawy, o jakim stanowi art. 79 ust. 3 u.g.n. Kwestia przywrócenia terminu do wniesienia skutecznego pisma ma zawsze charakter wpadkowy, choć niewątpliwie skutki takiego orzeczenia mogą mieć wpływ na wynik sprawy co do istoty. W tym przypadku jednak ta kwestia (zachowanie terminu do wniesienia wniosku, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 u.g.n.) może być pośrednio przedmiotem kontroli sądu powszechnego, jeśli skarżący złoży sprzeciw od orzeczenia w przedmiocie samego wniosku o rozstrzygnięcie istoty sprawy, który SKO rozpoznało osobno (jak zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia). W sprawach przekazywanych do właściwości sądów powszechnych, które w pierwszej fazie są załatwiane przez organy administracji, właściwość sądu administracyjnego jest wyłączona tylko w takim zakresie, w jakim sąd powszechny może przejąć sprawę do dalszego jej rozpoznania. Takiego rodzaju zasada jest zgodna z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego (zob. uchwała NSA z 20 marca 2000 r., OPS 19/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 95; wyrok SN z 7 sierpnia 1981 r., IV CR 260/81, OSPiKA 1982, nr 5-6, poz. 69; uchwała NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, ONSAiWSA 2014/2/20). Ponieważ w niniejszej sprawie, jak zaznaczono wyżej, to orzeczenie dotyczące samego wniosku o rozstrzygnięcie istoty sprawy będzie uprawniało stronę do wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, a tym samym sąd powszechny będzie właściwy do oceny terminowości wniesienia wniosku. W ten sposób stronie skarżącej (co do zasady, zważywszy na okoliczności tej sprawy i dokonany już zwrot wniosku/pozwu) może zostać otwarta droga sądowa do rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym. Jak już wyżej wskazano, w takim postępowaniu sąd powszechny uprawniony jest do skontrolowania nie tyle wydanych przez organ rozstrzygnięć (w tym o odmowie przywrócenia terminu), ile merytorycznego rozpoznawania sprawy, oczywiście o ile istniały warunki formalne do takiego rozpoznania. Przypomnieć jednak należy (ale w kontekście obecnej sprawy tylko na marginesie), że skarżąca już raz sama zamknęła sobie drogę do rozpoznania istoty sprawy przez sąd. Powyższe oznacza, że zaskarżonego postanowienia o charakterze wpadkowym nie można było zaliczyć do kategorii postanowień z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., podlegających kognicji sądu administracyjnego. Sąd w niniejszym składzie ma świadomość, że we wcześniejszym orzecznictwie występowały także odmienne zapatrywania na ten problem (zob. np. wyrok NSA z 12.06.2008 r., I OSK 876/07, LEX nr 413615), jednak tego odmiennego stanowiska sąd nie podziela i wydaje się, że nie jest ono podzielane także w nowszym orzecznictwie (zob. postanowienie NSA z 30.10.2014 r., I OSK 2227/14, LEX nr 1551062; postanowienie NSA z 6.12.2013 r., I OSK 1189/12, LEX nr 1556940). Tym bardziej, że – jak zaznaczono wyżej – sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny. Jak wynika też z kontekstu powoływanej wyżej uchwały NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 12/13, tylko bezczynność lub przewlekłość SKO w rozpoznaniu wniosku złożonego w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n., podlega kognicji sądu administracyjnego. Mając to na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w postanowieniu.