I SA/Wa 838/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 19 listopada 1990 r. T. M. złożyła wniosek w Urzędzie Rejonowym w W. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. N. i W. N. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w B. przy ul. [...]. Przedmiotowy wniosek postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent Miasta W. przekazał do rozpatrzenia zgodnie z właściwością Wojewodzie [...]. W dniu 31 grudnia 2008 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek złożony przez J. K. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. N. i W. N. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w B. Pismem z dnia 15 czerwca 2010 r. organ wezwał stronę do złożenia dokumentow niezbędnych do rozpatrzenia sprawy i poinformował, że strona ma prawo wnieść o zawieszenie postępowania do czasu zgromadzenia żądanych przez organ dokumentów. W dniu 11 sierpnia 2010 r. J. K. złożyła w [...] Urzędzie Wojewódzkim postanowienie Sądu Rejonowego W. z dnia [...] lutego 2002 r. o sygn. akt [...], z którego wynika, że na podstawie testamentu w całości nabyła spadek po T.M. W dniu 2 grudnia 2010 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo J. K. z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu zgromadzenia niezbędnych dokumentów. Wojewoda [...] w postanowieniu nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. orzekł o zawieszeniu postępowania na wniosek strony. W postanowieniu organ zawarł informację o treści art. 98 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowienie o zawieszeniu postępowania wysłano do strony na wskazany we wniosku adres. Organ podał, że przesyłka nie została odebrana przez stronę, była awizowana w dniu 22 grudnia 2010 r. oraz powtórnie w dniu 28 grudnia 2010 r. w związku z czym organ uznał, że doręczenie nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a. z upływem 5 stycznia 2011 r. Organ wskazał, że strona nie wniosła zażalenia na to postanowienie. Organ stwierdził, że skoro strona w okresie trzech lat od dnia wydania ww. postanowienia nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, to należało podanie uznać za wycofane a postępowanie umorzyć. Wojewoda podkreślił, że strona była pouczona w postanowieniu o zawieszeniu postępowania, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W odwołaniu z dnia 23 grudnia 2013 r. J. K. wskazała, że nie otrzymała postanowienia o zawieszeniu postępowania i nie widziała jego zawartości. Zakwestionowała przyjęcie przez organ, iż termin 3-letni należy liczyć od daty wydania postanowienia. W ocenie strony termin ten powinien być liczony od dnia doręczenia postanowienia. Strona wniosła o wszczęcie postępowania. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z kolei z treści § 2 tego przepisu wynika, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie w związku z trudnościami w skompletowaniu wymaganych dokumentów, pismem z dnia 2 grudnia 2010 r. J. K. zwróciła się do organu I instancji z prośbą o zawieszenie prowadzonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda [...] zawiesił na wniosek strony postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Organ administracji publicznej podejmuje zawieszone w tym trybie postępowanie wyłącznie wówczas, gdy wystąpi o to strona. Minister wskazał, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 roku (sygn. akt I SA/Wa 597/12) data początkowa, od której zaczyna biec termin 3 lat musi być datą jednakową dla wszystkich stron postępowania, dlatego moment początkowy biegu tego terminu wyznacza data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie data doręczenia tego postanowienia stronie. Minister podał, że w treści postanowienia o zawieszeniu postępowania strona została poinformowana o treści art. 98 § 2 k.p.a. Organ stwierdził, że postanowienie zostało prawidłowo doręczone J. K. Organ wysłał postanowienie do strony za pośrednictwem operatora pocztowego, za pokwitowaniem. Z uwagi na nieobecność adresata operator pocztowy, zgodnie z treścią art. 44 § 1 k.p.a. przechował ww. postanowienie w swojej placówce pocztowej i zawiadomił J.K. o możliwości jego odbioru. Z uwagi na fakt, iż strona nie odebrała powyższego postanowienia w terminach zdefiniowanych w art. 44 § 2 i 3 k.p.a., skutek doręczenia nastąpił z dniem 5 stycznia 2011 r. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Minister wskazał, że trzyletni termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania upłynął z dniem 6 grudnia 2013 r. Z akt sprawy nie wynika, aby strona zwracała się z wnioskiem o jego podjęcie w powyższym ustawowym terminie, a zatem zaszły podstawy do umorzenia postępowania. Trzyletni termin, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. ma charakter prekluzyjny, a więc nie może zostać przywrócony. Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarzonej decyzji oraz decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 98 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że okres 3 lat od daty zawieszenia postępowania powinien być liczony od daty wydania postanowienia, a nie od daty jego doręczenia stronie, co w konsekwencji spowodowało przyjęcie przez organ obu instancji błędnej daty zakończenia wskazanego 3 - letniego terminu zawieszenia postępowania w sprawie; - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na bezskuteczny upływ 3-letniego terminu przewidzianego na zwrócenie się o podjęcie zawieszonego postępowanie. Organ bezzasadnie uznał, że przepis ten znajdzie zastosowanie w sprawie bowiem okoliczności faktyczne przemawiają za jego niezastosowaniem; - art. 110 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie; - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie przez organy obu instancji, że postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób prawidłowy oraz poprzez niezasadne uznanie, że wydając zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania w sposób prawidłowy ustalono okoliczności faktyczne w sprawie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że stosownie do treści art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia. Tylko bowiem poprzez doręczenie, a nie wydanie decyzji zachodzi realna możliwość zapoznania się strony postępowania z przyjętym przez organ rozstrzygnięciem lub stanowiskiem w prowadzonej sprawie. Skarżąca wskazała, że odwołaniem z dnia 23 grudnia 2013 r., czyli złożonym jeszcze w toku trwania prawidłowo liczonego okresu zawieszenia, zaskarżyła decyzję organu I instancji, ponadto przesłała stwierdzenie nabycia spadku, a co najważniejsze wniosła o "wszczęcie postępowania". Z powodu nieznajomości terminologii prawniczej niefrasobliwie użyła sformułowania "wszczęcie" zamiast "podjęcie postępowania". Skarżąca podkreśliła, że jej intencją było przerwanie biegu zawieszenia postępowania, zarówno w celu uniknięcia bezskutecznego upływu terminu 3 - letniego, jak i z powodu zgromadzenia już kompletnej dokumentacji, umożliwiającej merytoryczne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zarówno zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa, jak i decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. przepisu art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2, art. 44 oraz art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Minister Skarbu Państwa utrzymując w mocy decyzję wydaną z naruszeniem powołanych przepisów naruszył nadto przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Stosownie zaś do art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W sprawie jest bezsporne, że Wojewoda [...] wydał postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, na wniosek strony. W sprawie nie jest również kwestionowane, że w treści postanowienia o zawieszeniu postępowania organ zawarł informację, iż jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W sprawie tej jednak, zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Skarbu Państwa błędnie przyjęli, że postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia [...] grudnia 2010 r. doręczone zostało J. K. w trybie przepisu art. 44 k.p.a. Zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zgodnie z art. 44 § 2 k.p.a., zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 44 § 4 k.p.a., doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Na gruncie powołanego przepisu, dla uznania za skuteczne doręczenia zastępczego dokonywanego, czy to przez operatora pocztowego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, czy przez pracownika urzędu miasta, konieczne jest nie tylko samo odnotowanie przez doręczającego na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, że przesyłka była dwukrotnie awizowana oraz wskazanie dat awizowania przesyłki, ale również umieszczenie zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w jednym z miejsc wskazanych przez ustawodawcę w art. 44 § 2 k.p.a. Fakt umieszczenia przez doręczającego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej, czy odpowiednio w urzędzie właściwej gminy, powinien być odnotowany na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, tak jak i powód niedoręczenia przesyłki w trybie art. 42 lub art. 43 k.p.a. (np. mieszkanie zamknięte). Zwrotne potwierdzenie odbioru musi zatem spełniać wymogi ustawowe, aby mogło być uznane za dowód doręczenia, w trybie art. 44 k.p.a. (v. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 695/12, Lex nr 1145634). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodne z którym, aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo, muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji, czy postanowienia stronie. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. W sprawie niniejszej, ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. o zawieszeniu postępowania, na podstawie którego organ uznał za skuteczne doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. (a także z adnotacji dokonanych na samej przesyłce), w żaden sposób nie wynika, aby doręczający umieścił zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w oddawczej skrzynce pocztowej, czy w innym przeznaczonym do tego miejscu. Nadto, z treści zwróconej przesyłki nie wynika, w jakim dniu doręczający zastał mieszkanie zamknięte i nastąpiło tzw. "awizowanie" przesyłki po raz pierwszy. Wojewoda [...] w decyzji o umorzeniu postępowania podał, że po raz pierwszy "awizowanie" nastąpiło w dniu 22 grudnia 2010 r. Powyższe w żaden sposób nie wynika z treści zwróconej przesyłki. Wskazania wymaga także, że pierwsze odnotowanie "awizowania" przesyłki, nie tylko nie zostało opatrzone datą, ale również podpisem doręczającego. Biorąc pod uwagę, że zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki i adnotacje dokonane na zwróconej przesyłce nie wskazują, aby doręczyciel pozostawił zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki zawierającej postanowienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata, stwierdzić należało, że doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. nie nastąpiło. Błędnie zatem organy przyjęły, że postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. o zawieszeniu postępowania doręczone zostało J. K. w trybie powołanego przepisu, a tym samym, że weszło do obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten znajduje pełne zastosowanie do postanowień. Za zasadny tym samym Sąd uznał zarzut naruszenia przepisu art. 110 k.p.a., choć z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącą. W konsekwencji trafne okazały się również, choć także z innych przyczyn niż podniesione w skardze, zarzuty naruszenia przepisu art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. Wobec tego, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nie zostało wprowadzone do obrotu prawnego, nie rozpoczął biegu 3-letni termin, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. Tym samym, brak było podstaw do uznania żądania strony za wycofane i umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wymaga rozpatrzenia przez organ. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim wyroku, Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy.