I SA/Wa 841/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.R., G.K., A.S., K.K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego 1. stwierdza nieważność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty W. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza nieważność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]; 3. stwierdza, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] nie podlega wykonaniu. W dniu [...] maja 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga J.R., G.K., A.S. i K.K., reprezentowanych przez adw. W.S., na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], sprostowane postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., nr [...] Starosta W. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] w obrębie [...] położonej w Z. między ul. [...] i [...] do czasu dostarczenia prawomocnego wyroku sądu powszechnego ustalającego z imienia i nazwiska właścicieli nieruchomości na dzień wywłaszczenia. Wyżej wymienionym postanowieniem organ zobowiązał jednocześnie strony do wystąpienia, zgodnie z art. 100 § 1 Kpa, do sądu powszechnego w terminie trzech miesięcy w sprawie ustalenia właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie organu I instancji. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. pełnomocnik J.R., G.K., A.S. i K.K – adw. W.S. wystąpił do Starosty W. o podjęcie zawieszonego postępowania podnosząc, iż wnioskodawcy wykazali w sposób wystarczający swój tytuł prawny do nieruchomości a ponadto, iż termin wyznaczony przez organ pierwszej instancji stronom zgodnie z art. 100 § 1 Kpa tj. okres, w którym miały one wypełnić nałożone zobowiązanie do wystąpienia do sądu powszechnego, upłynął bezskutecznie, wobec czego wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania jest według wnioskodawców zasadny. Po rozpatrzeniu wyżej wymienionego wniosku, postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Starosta W. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania ze względu na nieusunięcie przyczyny uzasadniających jego zawieszenie oraz brak przesłanek do jego podjęcia. Zażalenie na powyższe postanowienie Starosty W. złożył adw. W.S. wskazując na treść wydanego w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt I SA 1497/03 uchylającego decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Nadto, pełnomocnik stron podniósł, iż wnioskodawcy nie mają możliwości zbadania stanu prawnego nieruchomości, jak wymaga tego organ w postanowieniu o zawieszeniu postępowania, gdyż właścicielem tejże nieruchomości pozostaje Starosta W. i to w jego gestii leży uzupełnienie materiału dowodowego niniejszej sprawy tak, aby ustała przeszkoda powodująca zawieszenie postępowania administracyjnego. Zdaniem przedstawiciela skarżących dokumenty zgromadzone w sprawie dostatecznie potwierdzają prawo własności do nieruchomości przy ul. [...] i [...], a ponadto, skoro termin wyznaczony stronie do wystąpienia do właściwego sądu o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego upłynął bezskutecznie, to – zgodnie z art. 100 § 3 Kpa organ powinien rozstrzygnąć owo zagadnienie we własnym zakresie. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził jednak, że w przedmiotowej sprawie kwestia braku ustalenia stanu własności nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Zdaniem organu drugiej instancji, organ prowadzący postępowanie wyjaśniające mógł z powodzeniem co najmniej podjąć próbę ustalenia stanu własności nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] i [...] bez konieczności zawieszania postępowania administracyjnego, chociażby poprzez wystąpienie o wypis z ewidencji gruntów przedmiotowej nieruchomości w potrzebnej dacie, a w braku takiego dokumentu, poprzez podjęcie innych czynności procesowych, np. wystąpienie do odpowiednich archiwów z zapytaniem o dokumenty stwierdzające stan prawny przedmiotowej nieruchomości na dzień wywłaszczenia. Wojewoda [...] stwierdził ponadto, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; zwanej dalej: ugn) regulujący warunki zwrotu nieruchomości i będący podstawą prawną ewentualnego orzeczenia merytorycznego w niniejszej sprawie nie ustanawia obowiązku ustalenia stanu własności nieruchomości objętej wnioskiem, a więc także kręgu podmiotów uprawnionych w postępowaniu, przez samych wnioskodawców. W postępowaniu o zwrot nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ugn w pierwszej kolejności należy ustalić właścicieli nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia, gdyż tylko oni lub ich spadkobiercy są uprawnieni do żądania zwrotu takiej nieruchomości. Obowiązek ustalenia tych właścicieli ciąży na organie, który prowadzi postępowanie o zwrot nieruchomości. W przedmiotowej sprawie niezachowanie wymogu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ugn przez wszystkich jej właścicieli (współwłaścicieli) lub ich spadkobierców, jak też niewykazanie uprawnień do nieruchomości przez część z nich postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku – nie stanowi zagadnienia o charakterze prejudykatu, którego rozstrzygnięcie (uzupełnienie) wymagałoby obligatoryjnego zawieszenia postępowania o zwrot na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Wojewoda [...] uznał, że jeżeli organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do zawieszenia (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/08, Lex 529884). W związku z powyższym stwierdził, że Starosta W. powinien podjąć zawieszone postępowanie i rozstrzygnąć niewyjaśnione, a istotne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, wątpliwości i braki dowodowe. Z uwagi na rozbieżności między sentencją postanowienia z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] a treścią jego uzasadnienia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] sprostował błędy pisarskie zawarte w sentencji postanowienia z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w ten sposób, że uchylił postanowienie Starosty W. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] i nakazał podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] w obrębie [...] położonej w Z. między ul. [...] i [...]. Skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] wniósł adw. W.S., pełnomocnik J.R., G.K., A.S. i K.K, w uzasadnieniu której zawarł argumenty tożsame z podnoszonymi w zażaleniu z dnia [...] grudnia 2009 r. na postanowienie Starosty W. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie postanowień administracyjnych, ponieważ obarczone są one wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – zwanej dalej: p.p.s.a.), tj. zachodzą przesłanki określone w art. 156 Kpa dające podstawę do stwierdzenia nieważności takich rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie zarówno Wojewoda [...] jak i Starosta W. prowadzili bowiem postępowanie administracyjne czyniąc jego stronami osoby nieżyjące w dacie wydania kontrolowanych postanowień. Takie naruszenie prawa powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 Kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania i wszelkich czynnościach podjętych w sprawie a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 125 § 1 Kpa organ doręcza stronom na piśmie postanowienia, od których służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego. Przepis w/w artykułu daje organowi prawo doręczenia postanowienia na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tym postanowieniem. Z doręczeniem rozstrzygnięć administracyjnych wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania ma, w świetle art. 156 § 1 Kpa, szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny, organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 Kpa). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 Kpa okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 Kpa. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem prowadzenie jego wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczania wyłącznie takim osobom rozstrzygnięć administracyjnych. Jeżeli zaś organ administracji wydał postanowienie z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 Kpa, jak też skierował postanowienie do osoby zmarłej, to wadliwość takiego postanowienia pozwala na ewentualne jego uchylenie, jeżeli jest on badany w trybie odwoławczym (zażaleniowym), zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie postanowienia do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością postanowienia, która nie podlega konwalidacji w szczególności na etapie postępowania zażaleniowego. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie rozstrzygnięcia administracyjnego ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać oraz prowadzić postępowań i wydawać rozstrzygnięć administracyjnych. Skoro w przedmiotowej sprawie doszło do wydania postanowień w stosunku do osób zmarłych należy przyjąć, że są one obarczone wadą nieważności i powinny być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływały skutków prawnych (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 1983 r. II S.A. 261/83, LEX 10693; z 14 listopada 2001 r. I S.A. 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w W-wie z 20 lipca 2006 r. IV S.A/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoby te nie żyją, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że stroną postępowania administracyjnego, do której zarówno Starosta W. jak i Wojewoda [...] skierowali postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] oraz z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] byli: P.S., który zmarł w dniu [...] czerwca 2005 r. (postanowienie Sądu Rejonowego w W. Wydział I Cywilny z dnia [...] grudnia 2006 r., sygn. akt [...]; k-271 akt administracyjnych) i M.K., która zmarła w dniu [...] lipca 2006 r. (k-35 akt sądowych). Okoliczność śmierci M.K. nie była prawdopodobnie znana Wojewodzie [...] i Staroście W., jednak już fakt zgonu P.S. wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w W. Wydział I Cywilny z dnia [...] grudnia 2006 r., sygn. akt [...], dotyczącego stwierdzenia nabycia spadku po wyżej wymienionym, w którym wskazani zostali jego następcy prawni w osobach: A.S., B.B. i T.S., a które to postanowienie znajduje się w aktach administracyjnych. Nie zmieniło to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcia organów obu instancji skierowane zostały do osób już nieżyjących. Podkreślić jeszcze raz należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami zarówno zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji winni być następcy prawni zmarłych osób. Oznacza to, że organy nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co rażąco naruszone zostały przepisy art. 7, 8, 28, 30 § 4 i 5, 97 § 1 pkt 1 i 125 Kpa, które to naruszenia prawa dają podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zapadłych w sprawie postanowień. Rozpatrując ponownie sprawę Starosta W. przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę treść art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność również postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], prostującego postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], jako aktu objętego granicami przedmiotowej sprawy i naruszającego tożsame przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.