I SA/Wa 847/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty [...] w W. na zaświadczenie Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie samodzielności lokalu użytkowego postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącej Wspólnoty [...] w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Pismem z dnia 28 marca 2012 r. Wspólnota [...] w W. wniosła skargę na zaświadczenie Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie samodzielności lokalu użytkowego nr [...] położonego w budynku przy [...] w W. Skarżąca Wspólnota, traktując zaświadczenie jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej zwaną P.p.s.a.) wniosła o stwierdzenie nieważności ww. zaświadczenia lub o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca Wspólnota podniosła, że zaświadczenie jest dokumentem fałszywym, gdyż treść jego nie odpowiada rzeczywistości. W istocie lokal użytkowy, oznaczony [...] nie może spełniać funkcji lokalu samodzielnego, gdyż nie spełnia przesłanki art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.). Zdaniem skarżącej Wspólnoty w przypadku lokalu oznaczonego jako [...] zachodziłaby konieczność korzystania z ogrzewania, jak też urządzeń sanitarnych znajdujących się w innym lokalu. Wnioskodawca nie powinien uzyskać zaświadczenia o samodzielności lokalu, jeśli wyodrębnione mieszkanie, bądź lokal użytkowy, nie spełnia wymogów sanitarno – technicznych, o których mowa ww. rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. Skarżąca Wspólnota zaznaczyła, że samodzielny lokal musi być wyposażony w niezbędne do zaspokajania potrzeb bytowych urządzenia, a przeznaczony do sprzedaży lokal nie wypełnia warunku "samodzielności", gdyż nie posiada urządzeń do zaspokajania potrzeb bytowych. Tym samym Prezydent W. wydając zaświadczenie nr [...] o samodzielności lokalu rażąco naruszył przepis art. 7, w związku z art. 217 § 2 pkt 1, art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że ustawodawca nie przewidział trybu anulowania wydanego zaświadczenia o samodzielności lokalu, zaświadczenie wydano na podstawie wymaganych dokumentów na wniosek właściciela lokalu oraz wspólnota nie będąca właścicielem lokalu nie jest stroną w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a., i obejmuje on: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie przez stronę skarżącą aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. Jak wynika z akt sprawy przedmiotem skargi jest działanie organu polegające na wydaniu zaświadczenia, co do którego strona skarżąca twierdzi, iż jego treść nie odpowiada rzeczywistości. Skarga taka jest niedopuszczalna, gdyż zmierza do weryfikacji treści zaświadczenia, co wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego. Prawidłowość zaświadczenia wymyka się spod kontroli sądowoadministracyjnej, gdyż sąd administracyjny nie dysponuje danymi, które pozwoliłyby zweryfikować zgodność z prawdą treści zaświadczenia. Ponadto, wykracza poza zakres funkcji sądu, ograniczonej do kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej. Wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, zaświadczenie nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Już w wyroku z dnia 22 kwietnia 2004 r. WSA w Warszawie stwierdził, że "Pojęcie zaświadczenia nie odnosi się do aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." (LEX nr 191994). Potwierdza to także wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r. II GSK 737/10, gdzie Sąd wyjaśnił, że "czynność, jaką jest wydanie zainteresowanemu (aplikantowi) zaświadczenia (...) nie mieści się w pojęciu innych aktów lub czynności z zakresu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." (LEX nr 663493). W tych okolicznościach wskazać też należy, iż zaświadczenie jest czynnością organu administracji publicznej o cechach całkowicie odrębnych od typowych aktów administracyjnych, poddanych kontroli sądów administracyjnych, jak decyzje czy postanowienia. Istotę zaświadczenia dobrze wyjaśnia następujący wywód zawarty w uzasadnieniu wyroku NSA z 24 listopada 2006 r. (I OSK 88/06; opubl. LEX nr 293177): Jak wynika z przepisów K.p.a. regulujących wydawanie zaświadczeń (art. 217-220) oraz przyjętego orzecznictwa - zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Przy jego pomocy organ administracji publicznej stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Zaświadczenie jest rodzajem czynności faktycznej. Wartość zaświadczenia należy oceniać w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej, co do faktów lub prawa. Zatem można zanegować jego wartość wykazując, że potwierdza ono fałsz. Natomiast nie może ono - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - być oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. Właściwy organ może odmówić postanowieniem, na które służy zażalenie wydania zaświadczenia o żądanej treści, jeżeli miałoby to prowadzić do poświadczenia stanu prawnego niezgodnego z danymi wynikającymi z prowadzonej przez organ ewidencji. Z powyższych wywodów jednoznacznie wynika, że treść zaświadczenia wymyka się spod kontroli legalności dokonywanej przez sądy administracyjne. Zaświadczenie może być oceniane w kategoriach prawdy bądź fałszu, ale już nie - zgodności bądź niezgodności z prawem. Zaświadczenie nie wywołuje bowiem żadnych skutków prawnych, które mogłyby być oceniane z punktu widzenia legalności. Stanowi jedynie oświadczenie wiedzy organu administracji publicznej na temat pewnych faktów lub stanu prawnego. Chodzi przy tym o wiedzę, którą organ dysponuje z urzędu na podstawie posiadanych przez siebie danych, informacji i dokumentów. Stąd prawidłowość zaświadczenia wymyka się spod kontroli sądowoadministracyjnej jeszcze z tego względu, że sąd administracyjny nie dysponuje danymi, które pozwoliłyby zweryfikować zgodność z prawdą treści zaświadczenia. Poza tym, wykraczałoby to poza zakres funkcji sądu, ograniczonych do kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej. Wobec tego kontrola sądu sprowadza się w zasadzie do zbadania prawidłowości zachowania procedury przez organy administracji publicznej, w szczególności przepisów działu VII K.p.a. W tym stanie rzeczy należy uznać, że skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna, zmierza bowiem do weryfikacji treści zaświadczenia, co wykracza poza kompetencje sądu administracyjnego. Pogląd ten znajduje oparcie zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze. W wyroku z 29 maja 2003 r. (II SA 1439/02) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż osoba, która kwestionuje treść wydanego zaświadczenia może zatem dochodzić swego roszczenia jedynie drogą pośrednią, np. wnioskować ponownie o wydanie zaświadczenia o określonej treści i w razie wydania postanowienia o odmowie - żalić się do organu wyższego stopnia, a później skarżyć postanowienie tego organu do sądu administracyjnego. Niedopuszczalność bezpośredniej weryfikacji treści zaświadczenia przez sąd administracyjny potwierdza również doktryna - por. Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 10/2004, s. 66. Fakt, iż bezpośrednia weryfikacja zaświadczenia przez sąd administracyjny nie jest dopuszczalna nie oznacza, że osoba, która nie zgadza się z treścią wydanego jej zaświadczenia pozostaje bez środków ochrony prawnej. Jak bowiem wspomniano przede wszystkim osoba taka może żądać wydania nowego zaświadczenia, ale o innej treści. Jeżeli organ uwzględni żądanie - winien wydać nowe zaświadczenie, nie stoi bowiem temu na przeszkodzie zasada powagi rzeczy osądzonej, skoro zaświadczenie nie rozstrzyga o prawach czy obowiązkach, a więc bezpośrednio nie wywołuje skutków prawnych. Jeżeli zaś organ nie znajdzie podstaw do uwzględnienia żądania wydania nowego zaświadczenia, winien wydać postanowienie odmowne, na podstawie art. 219 K.p.a., które po wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w K.p.a. (zażalenie), będzie mogło być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli zaświadczenie ma być wykorzystane w postępowaniu administracyjnym, zainteresowany, który nie zgadza się z jego treścią może żądać przeprowadzenia przeciwdowodu przeciwko treści otrzymanego zaświadczenia, na podstawie art. 76 § 3 K.p.a., aby obalić urzędowe potwierdzenie faktów bądź stanu prawnego zawartego w kwestionowanym zaświadczeniu (por. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005, s. 1065, J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 6. wydanie, Warszawa 2006, s. 821). W tym stanie rzeczy należy uznać, że skarga w przedmiotowej sprawie została wniesiona na czynność organu polegającą na wydaniu zaświadczenia nie mieszczącą się w przywołanym katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu, który zawiera art. 3 § 2 P.p.s.a. Oznacza to, że niedopuszczalne jest, aby sąd administracyjny badał zasadność takiej skargi, która w tej sytuacji podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., należało zwrócić skarżącej kwotę uiszczoną tytułem wpisu od wniesionej skargi.