I SA/Wa 858/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku P. S.A., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez P. w W. z dniem 5 grudnia 1990 roku prawa użytkowania wieczystego 82/100 części gruntu położonego w Ł. przy ul. [...], oznaczonego na mapie sytuacyjnej do celów prawych nr [...] jako działki nr [...] oraz nabycie przez P. w W. prawa własności 82/100 części budynku biurowego i urządzeń znajdujących się na wyżej wymienionym gruncie - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] stwierdził nabycie przez P. w W. z dniem 5 grudnia 1990 roku prawa użytkowania wieczystego 82/100 części gruntu położonego w Ł. przy ul. [...] oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawych nr [...] jako działki nr [...] oraz nabycia przez P. w W. prawa własności 82/100 części budynku biurowego i urządzeń znajdujących się na wyżej wymienionym gruncie. Prezydent Miasta Ł. we wniosku z dnia 3 kwietnia 2013 r., nr [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] oraz o wstrzymanie jej wykonania. Wnioskodawca podniósł, że nieprawidłowe było stwierdzenie nabycia przez P. w W. prawa użytkowania wieczystego ułamkowej, niewyodrębnionej fizycznie części gruntu. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], utrzymanym w mocy postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...], wstrzymał wykonanie ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r. Powyższe postanowienie z dnia [...] września 2013 r. zostało przez P. S.A. zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Ł., decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez P. w W. z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego 82/100 części gruntu położonego w [...], oznaczonego na mapie sytuacyjnej do celów prawych nr [...] jako działki nr [...] oraz nabycia przez P. w W. prawa własności 82/100 części budynku biurowego i urządzeń znajdujących się na wyżej wymienionym gruncie. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. wystąpiły P. S.A., podnosząc, że organ nadzoru naprzemiennie posługiwał się pojęciem "zarządu" i pojęciem "prawa użytkowania wieczystego"; zatem nie wiadomo jakie prawo było przedmiotem oceny. Wnioskodawca zarzucił również, że zaskarżona decyzja zawiera wiele cytatów z orzeczeń sądowych - brak jest natomiast jasnej i zwięzłej interpretacji dokonanej przez organ orzekający i przywołania konkretnego przepisu prawa. Odwołujący wskazał także, iż prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej, a ewentualne uchybienie w zakresie potwierdzenia przekształcenia udziału w prawie zarządu w prawo użytkowania wieczystego, nie może być traktowane jako rażące naruszenie prawa. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku P. S.A., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu. Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Minister wskazał, iż zasadnicze znaczenie dla dokonania oceny legalności kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r. ma ustalenie, czy organ wojewódzki prawidłowo uznał zaistnienie w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawowych przesłanek uwłaszczenia P. w W. W związku z tym wskazano, iż z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...] oraz mapy sytuacyjnej do celów prawnych zaewidencjonowanej w zasobie w dniu [...] kwietnia 1994 r. za nr [...] wynika, że obecna działka nr [...] obejmowała uwłaszczone działki nr [...]. Z treści ww. księgi wynika również, że właścicielem uwłaszczonych działek był Skarb Państwa. Zastępca Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r. przekazał Centralnej Dyrekcji Okręgowej K. w W. w zarząd grunt położony między innymi przy ul. [...], oznaczony jako działki nr [...]. Powyższa decyzja została zmieniona decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] maja 1989 r. nr [...] w ten sposób, że Centralnej Dyrekcji Okręgowej [...] w W. przekazano udział 82/100, natomiast Wydziałowi Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Ł. przekazano udział 18/100 w prawie zarządu ww. gruntu. Jak wynika z mapy sytuacyjnej do celów prawnych zaewidencjonowanej w zasobie w dniu [...] kwietnia 1994 r. za nr [...], działki nr [...] odpowiadają uwłaszczonym działkom nr [...]. Uwłaszczeniu w trybie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podlegają nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa lub gminy i pozostające w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych Następnie wskazano, że powstające w wyniku uwłaszczenia prawo użytkowania wieczystego nie może być ustanowione na ułamkowej części prawa własności nieruchomości, ponieważ taki sposób władania nie odpowiada ani pojęciu współwłasności, ani użytkowania wieczystego. Wskazano również, iż słusznie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji dnia [...] października 2013 r., powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93 (OSNC 1994/2/27), publ. LEX nr 3959, bowiem prawo zarządu obciąża wyłącznie rzecz, a nie udział wyrażający się miernikiem określającym ilościowy zakres uprawnień tego właściciela w odniesieniu do uprawnień przysługujących pozostałym właścicielom. Na podstawie art.2 ust. 1 i 2 omawianej ustawy w prawo użytkowania wieczystego nieruchomości mógł być przekształcony wyłącznie zarząd jednostki uwłaszczonej, a nie współzarząd jednostki uwłaszczonej i innego podmiotu. Powyższe potwierdza również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2005 r. sygn. akt OSK 1903/04 , w którym wskazano, iż przedmiotem zarządu była nieruchomość przekazana jednostce organizacyjnej na określony cel, a wiec wykorzystanie dotyczyło fizycznie określonej nieruchomości, nigdy zaś idealnego ułamka w nieruchomości. Mając powyższe na względzie Minister stwierdził, że współzarząd nieruchomością przekształca się w prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości jedynie w sytuacji, gdy można określić do jakiej konkretnie części i jakiemu podmiotowi przysługiwał. Sytuacja taka jest wyjątkowa i nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Skoro więc nie było możliwe przekształcenie nieokreślonego i niewydzielonego fizycznie udziału w prawie zarządu gruntem w udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu, to uwłaszczenia organ wojewódzki nieprawidłowo potwierdził uwłaszczenie P. na udziale w przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzono zatem, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r., zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 2 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji w sytuacji, gdy zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Wówczas organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, zgodnie z dyspozycją z art.158 § 2 k.p.a. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji, zdaniem Ministra trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji oraz ich kompetencje, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Wobec tego jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wówczas skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Mając na uwadze powyższy przepis, jak również powołane orzecznictwo sądów administracyjnych oraz fakt, iż udział w prawie użytkowania wieczystego P. nie był przedmiotem obrotu, stwierdzono, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że są one bezzasadne. Prawo zarządu jest jedną z przesłanek uwłaszczenia zatem wywody organu nadzorczego dotyczące powstania prawa użytkowania wieczystego na ułamkowej części nieruchomości oraz prawa zarządu na ułamkowej części nieruchomości miało istotne znaczenie przy ocenie legalności uwłaszczenia. Niezasadne są również twierdzenia, jakoby ww. naruszenie nie mogło być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa z uwagi na zmianę linii orzeczniczej. Powołana w badanej decyzji uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 1995r. sygn. akt III CZP 61/95 nie dotyczyła bowiem możliwości uwłaszczenia (a więc przekształcenia z mocy samego prawa dotychczasowego prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego) przedsiębiorstwa państwowego, a możliwości oddania gruntu stanowiącego własność gminy w użytkowanie wieczyste (także w ułamkowej części) spółdzielni mieszkaniowej, na podstawie czynności cywilnoprawnej (umowy). Orzecznictwo odnośnie braku możliwości potwierdzenia przekształcenia prawa zarządu na ułamkowej (niewydzielonej) części nieruchomości w prawo użytkowania wieczystego jest jednolite. Odnośnie natomiast ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej wskazano, iż sąd wieczysto księgowy jest związany decyzją administracyjną, a zatem nie miał możliwości skutecznego podważenia możliwości wpisu prawa współużytkowania wieczystego wynikającego z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S. A. i wniosły o jej uchylenie jak również poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2013r. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nr [...] w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono: -naruszenie przepisów prawa materialnego art. 2 ust.1,2, 3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464), i art. 236 §1 k.c., przez ich niewłaściwe zastosowanie; - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w ramach rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności i zasad postępowania dowodowego w sprawie; b) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów, skutkujące wadliwym ustaleniem, iż brak jest dowodu na określenie, do jakiej konkretnie "fizyczne" wydzielonej części nieruchomości i jakiemu podmiotowi przysługiwał zarząd, w sytuacji istnienia decyzji o przekazaniu nieruchomości w określonych, fizycznie wydzielonych częściach nieruchomości zabudowanej. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja nr [...] Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Planowania z dnia [...] kwietnia 1982r. w sprawie inwestycji wspólnej, w której w pkt. 2. orzeczono, iż podział kosztów inwestycji wspólnej będzie proporcjonalny do zajmowanych powierzchni użytkowanych w budynku przy ul. [...]. Powyższa decyzja wynikała z orzeczenia zawartego w decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] kwietnia 1982r. w sprawie zmiany przeznaczenia budynku zaplecza techniczno-produkcyjnego Miejskiego Biura Projektów przy ul. [...], gdzie w pkt. 2 dokonano fizycznego podziału pomieszczeń w budynku przy ul. [...]. Wykonanie decyzji zostało powierzone Przewodniczącemu Wojewódzkiej Komisji Planowania i poszczególnym dyrektorom jednostek organizacyjnych. Tak ustalony podział fizyczny został skonkretyzowany w decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1982r. Ponadto podniesiono, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 1982r dokonano fizycznego podziału, ile m2 powierzchni użytkowej zajmuje dana jednostka, co zostało również określone w udziale procentowym. Po wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1988r. orzekającej o przekazaniu w zarząd nieruchomości zabudowanej, położonej w Ł. przy ul. [...] dla Centralnej Dyrekcji Okręgowej [...], mając za podstawę decyzję nr [...] UMŁ- Wojewódzkiej Komisji Planowania z dnia [...] kwietnia 1982, dokonano zmiany decyzji nr [...] poprzez przekazanie C. w 82/100 a Wydziałowi Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta [...] w 18/100, części nieruchomości zabudowanej opisanej w decyzji nr [...]. Tym samym został spełniony warunek opisany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2013r. , iż "...Zarząd podlegający przekształceniu mógł następować tylko wtedy, gdy określonej jednostce przysługiwało wyłącznie prawo zarządu na wydzielonej "fizycznie" nieruchomości" Organ rozpoznający sprawę nie dokonał oceny i wpływu decyzji nr [...] Przewodniczącego Wojewódzkiej Komisji Planowania z dnia [...] kwietnia 1982 i wprowadzenia tych ustaleń do treści decyzji z dnia [...] maja 1989r. o zmianie decyzji nr [...]. Stąd, w ocenie skrzącej, niezasadne jest uznanie, iż "...nie było możliwe przekształcenie nieokreślonego i niewydzielonego fizycznie udziału w prawie zarządu gruntem w udział w prawie użytkowania wieczystego...". Powyższe wskazuje na naruszenie przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju art. 7 i 77 § 1 k.p.a oraz art. 80 k.p.a,. Ponadto strona skarżąca podniosła naruszenie zasady prawa administracyjnego tj. wynikającej z art. 16 k.p.a. w którym sformułowana została zasada trwałości decyzji ostatecznej jako jednej z istotnych zasad postępowania administracyjnego. W treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r. znak: [...] stwierdzającej nabycie przez P. w W. z dniem 5 grudnia 1990r. prawa użytkowania wieczystego 82/100 części gruntu położonego w [...], Wojewoda [...] również posiłkował się orzeczeniem sądu administracyjnego. Wojewoda wskazał na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 1995 sygn akt. CZP 61/95 zawierającą tezę: "Grunt stanowiący własność gminy może być przez nią oddany spółdzielni mieszkaniowej w użytkowanie wieczyste także w ułamkowej części." Co więcej, na podstawie przedmiotowej decyzji i skutków prawnych z niej wynikających, prawa te zostały wpisane do księgi wieczystej, a Sąd wieczystoksięgowy, rozpoznając wniosek o wpis tego prawa do księgi wieczystej, nie miał wątpliwości, co do zgodności z prawem przedmiotowej decyzji. Do trwałości obrotu nawiązał również Wojewoda [...] w piśmie z dnia 13 listopada 2003r. ws odmowy wszczęcia z urzędu postępowania ws nieważności i zasad wyrażonych w art. 7 i 9 k.p.a. - w ocenie Wojewody prowadzenie postępowania biorąc pod uwagę zapewnienie stabilnej sytuacji prawnej nie leży w interesie społecznym i w słusznym interesie obywateli. Dlatego w ocenie P. S.A. nie zostały wykazane przesłanki skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzając kontrolę sprawy w ramach wskazanych kryteriów uznać należało, że skarga podlegała oddaleniu. W pierwszym rzędzie należało się odnieść do zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1754/13 wskazał, że: Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy jeżeli wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy podnieść, że materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kwestia tego, że skarżący nie podziela oceny prawnej dokonanej przez organ I i II instancji sama w sobie nie stanowi naruszenia dyspozycji art.7 k.p.a., art.77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r., stwierdzającej nabycie przez P. w W. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego 82/100 części gruntu położonego w [...], oznaczonego na mapie sytuacyjnej do celów prawych nr [...] jako działki nr [...] oraz nabycia przez P. w W. prawa własności 82/100 części budynku biurowego i urządzeń znajdujących się na wyżej wymienionym gruncie. Kolejno, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2013r. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego w postaci dyspozycji art.2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr79, poz. 464 ze zm.) i art. 236 § 1k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, należy wskazać na ukształtowane orzecznictwo sądowe. Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 23 września 1993 r., III CZP 81/93 podkreślił, że: prawo zarządu obciąża wyłącznie rzecz, a nie udział wyrażający się miernikiem określającym ilościowy zakres uprawnień tego właściciela w odniesieniu do uprawnień przysługujących pozostałym właścicielom. Na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w prawo użytkowania wieczystego nieruchomości mógł być przekształcony wyłącznie zarząd jednostki uwłaszczonej, a nie współzarząd jednostki uwłaszczonej i innego podmiotu. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie ustawy o zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to prawa osób trzecich. Przepis ten dotyczy gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, a także związku międzygminnego, z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi. Ponadto obejmuje grunty, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były w zarządzie państwowych osób prawnych. Unormowanie przewidziane w art. 2 ust. 2 cyt. ustawy odnoszące się do budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie osób prawnych, pozostaje w związku z regulacją zawartą w art. 2 ust. 1 cyt. ustawy. Związek ten wynika z podporządkowania własności budynku i innych urządzeń zasadzie superficies solo cedit i przepisom art. 46 i 48 k.c. Zarząd, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stanowił jedną z licznych instytucji prawnych powołanych do życia od dnia 1 sierpnia 1985 r. w zakresie gospodarowania zasobami gruntów państwowych. W myśl art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Zgodnie z art. 33 i nast. tej ustawy w brzmieniu jednolitego tekstu (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy mogły być oddawane odpłatnie w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym na zasadach i w trybie określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu (Dz. U. Nr 47, poz. 240). Oddawane w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym były grunty państwowe niezbędne do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych tych jednostek. W związku z tym wniosek i decyzja ostateczna o oddaniu nieruchomości w zarząd powinny zawierać m.in. takie elementy, jak: położenie i powierzchnia nieruchomości (z dołączeniem mapy sytuacyjnej), udokumentowana zgodność zamierzonego sposobu korzystania z nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cel, na jaki nieruchomość została oddana w zarząd oraz sposób korzystania z nieruchomości. Podobne wymagania zawierają przepisy późniejszego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 72, poz. 311). Potwierdzają one, że przedmiotem zarządu, jako formy władztwa nad gruntami, była i mogła być wyłącznie tylko rzecz, a nie udział Skarbu Państwa wyrażający się miernikiem określającym ilościowy zakres uprawnień tego właściciela w odniesieniu do uprawnień przysługujących pozostałym właścicielom. U podstaw takiego uregulowania legły potrzeby obrotu gospodarczego i postępującej urbanizacji wymagającej terenów (gruntów) dla zlokalizowania przemysłu, budownictwa mieszkaniowego i infrastruktury technicznej jednostek osiedleńczych. Dlatego też przekształcenie zarządu z mocy art. 2 ust. 1 i 2 omawianej ustawy, mającego za przedmiot fizycznie oznaczoną część powierzchni ziemskiej, w prawo wieczystego użytkowania, może odnosić się tylko do nieruchomości w rozumieniu części wyodrębnionej z powierzchni ziemskiej, którą prawo uznaje za samodzielny przedmiot własności. Powyższe zapatrywanie znajduje potwierdzenie w ukształtowanym i jednolitym, jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poglądzie wyrażanym w piśmiennictwie, że użytkowanie wieczyste nie może być ustanowione na ułamkowej części prawa własności nieruchomości, ponieważ taki sposób władania nie odpowiada ani pojęciu współwłasności, ani użytkowania wieczystego. W świetle obowiązujących przepisów prawo rzeczowe może obciążać jedynie całą rzecz. Wywody zawarte w uzasadnieniu do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993r., w nawiązaniu do sprawy będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, sprowadzają się do konkluzji, że na podstawie art. 1 i 2 powołanej ustawy w prawo użytkowania wieczystego nieruchomości mógł być przekształcony wyłącznie zarząd jednostki uwłaszczeniowej, a nie współzarząd jednostki uwłaszczeniowej. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07 wskazał, że: Współzarząd (niepodzielny na całości nieruchomości) nie przekształca się odpowiednio w prawo do użytkowania wieczystego gruntu i współwłasność znajdujących się na nim budynków. Zarząd podlegający przekształceniu mógł następować tylko wtedy, gdy określonej jednostce przysługiwało wyłączne prawo zarządu na "wydzielonej" (fizycznie) części nieruchomości. Tylko wtedy można było bowiem mówić o ustanowionym na jej rzecz zarządzie w rozumieniu ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (art. 4, 8, 38). Należy jednocześnie podkreślić, iż decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] kwietnia 1982r. dokonano fizycznego podziału określając ile metrów kwadratowych zajmuje dana jednostka, co zostało również określone w udziale procentowym. Natomiast po wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1988r. orzekającej o przekazaniu w zarząd nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] dla Centralnej Dyrekcji Okręgowej [...], decyzją z dnia [...] maja 1989r. dokonano zmiany decyzji nr [...] poprzez przekazanie C. w 82/100, części nieruchomości zabudowanej opisanej w decyzji nr [...] (bezsporne). Powyższy stan prawny obowiązywał w dacie 5 grudnia 1990r. i konsekwencją tego było wydanie decyzji z dnia [...] lipca 1995r. określającą nabycie prawa użytkowania wieczystego w częściach ułamkowych. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r., stwierdzająca nabycie przez P. w W. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego 82/100 części gruntu położonego w [...], oznaczonego na mapie sytuacyjnej do celów prawych [...] jako działki nr [...] oraz nabycia przez P. w W. prawa własności 82/100 części budynku biurowego i urządzeń znajdujących się na wyżej wymienionym gruncie naruszało zatem prawo. Decyzja ta była sprzeczna z dyspozycją art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990r. z uwagi na fakt, iż w świetle obowiązujących przepisów nie możliwe było przekształcenie udziału w prawie zarządu gruntem w udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1995 r., znak: [...] rażąco naruszył również dyspozycję art. 232 Kodeksu cywilnego poprzez stwierdzenie nabycia w drodze decyzji uwłaszczeniowej użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu będącego własnością Skarbu Państwa na rzecz P. w W. Brak było bowiem możliwość potwierdzenia przekształcenia prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego na udziale w prawie własności gruntu, ponieważ taki sposób władania nie odpowiada ani pojęciu współwłasności, ani użytkowania wieczystego. W orzecznictwie wskazuje się, iż użytkowanie wieczyste jest prawem obciążającym nieruchomość gruntową jako fizycznie wyodrębnioną część powierzchni ziemskiej. Wobec wyraźnego stwierdzenia w art. 232 kodeksu cywilnego oraz w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, że przedmiotem użytkowania wieczystego są grunty (nieruchomości gruntowe) a nie prawo, nie można ustanowić użytkowania wieczystego na udziale we współwłasności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2006 roku sygn. akt I OSK 748/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lipca 2005 roku sygn. akt II SA/Łd 262/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 kwietnia 2005 roku sygn. akt II SA/Łd 262/05 publ. CBOSA). Odnosząc się do argumentacji skarżącego, nawiązującej do ochrony wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 6 ust 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece: "Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych albo dokonanych na rzecz nabywcy działającego w złej wierze". Wpis skarżącego jako użytkownika wieczystego przedmiotowej nieruchomości nastąpił natomiast na podstawie właśnie takiego nieodpłatnego rozporządzenia. Zaskarżona decyzja z dnia [...] grudnia 2013r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] października 2013r., zapadły w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, Lex nr 1145109; wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1522/10, Lex nr 965193; wyrok NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1381/10, Lex nr 966249). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 oraz z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Istotnie znaczenie ma też zawsze ocena skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1987 r., IV SA 926/86, GAP 1989, nr 13, s. 43, z dnia 12 grudnia 1991 r., II SA 1018/91 niepublikowany, z dnia 6 września 1984 r., II SA 737/84, GAP 1988, Nr 18, s. 44, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 1998, str. 813). Decyzja z dnia [...] lipca 1995r. była sprzeczna z dyspozycją art. 2 ust.1 ustawy z dnia 29 września 1990r. z uwagi na fakt, iż w świetle obowiązujących przepisów nie możliwe było przekształcenie udziału w prawie zarządu gruntem w udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu, naruszył również dyspozycję art. 232 kc. Decyzja ta, jak prawidłowo przyjął organ, rażąco naruszała prawo stwierdzając nabycie prawa rzeczowego w sytuacji gdy nie było podstaw prawnych do takiego orzeczenia. Należało zatem przywrócić stan prawny zgodnie z treścią prawa materialnego regulującego wskazane wyżej kwestie. Pozostawienie w obrocie ww. decyzji sankcjonowałoby bowiem stan prawny rażąco naruszający prawo. Kwestia nakładów poniesionych, przez skarżącego jest natomiast odrębnym zagadnieniem, które w samo w sobie nie mogło stanowić podstaw do praworządnego kształtowania stosunków prawnorzeczowych. Organ prawidłowo przyjął również, że w niniejszej sprawie nie występują tzw. nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.) Treść księgi wieczystej nr [...] wskazuje, że właścicielem ww. nieruchomości był cały czas Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym w części 82/100 są P. S.A. w W. Udział w prawie wieczystym P. nie był natomiast przedmiotem obrotu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.