I SA/Wa 861/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Maria Tarnowska Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi F.M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej oddala skargę. Minister Budownictwa, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], w której stwierdzono, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1952 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K., przy ul. [...], objętej [...], składającej się z parcel budowlanych [...] i [...] zostało wydane z naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1952 r., nr [...] wywłaszczyło m. in. nieruchomość położoną K., przy ul. [...], objętą [...], składającą się z parcel budowlanych [...] i [...], wskazując jako właścicielkę F. M. Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2003 r. F. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1952 r. W uzasadnieniu podania wskazano, że kwestionowane orzeczenie skierowane zostało błędnie do F. M. - jako właścicielki przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy od 1918 r. właścicielem wywłaszczonej nieruchomości była [...] spółka z o. o. w K., w której jedynie udziałowcem była F. M. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2006 r. stwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1952 r., nr [...], w przedmiotowej części zostało wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia – zajęcie nieruchomości na cele [...] na potrzeby [...] jest zgodny z przepisami dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz.138). Z akt sprawy wynika bowiem, iż przedmiotową nieruchomość zajęło W. [...], a ponadto w latach następnych, D. [...] w K. władając całym kompleksem budynków przy ul. [...] od nr [...] do [...], dokonywało ich inwentaryzacji i adaptacji na cele swojej siedziby. Wobec powyższego organ uznał, iż zostały spełnione przesłanki wywłaszczenia określone w dekrecie z dnia 7 kwietnia 1948 r. Oceniając zgodność kwestionowanego orzeczenia z przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym Minister Transportu i Budownictwa stwierdził, że organ wywłaszczeniowy dochował wymogów proceduralnych. Zarządzeniem Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] września 1948 r. zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe w sprawie [...] nieruchomości położonych przy ul. [...] w K. Obwieszczeniem z dnia [...] października 1948 r. Zarząd Miejski w [...] mieście K. publicznie powiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowych nieruchomości. Obwieszczenie to było podane do wiadomości publicznej od [...] października do [...] listopada 1948 r. w Ratuszu Miejskim i w Urzędzie Obwodowym w K. Ponadto obwieszczenie ogłoszone zostało w [...] Dzienniku Wojewódzkim nr [...] z dnia [...] października 1943 r. Przed wydaniem orzeczenia w dniu [...] sierpnia 1950 r. odbyła się rozprawa wywłaszczeniowa. Natomiast, w ocenie Ministra Transportu i Budownictwa, zakwestionowane orzeczenie z dnia [...] stycznia 1952 r. obarczone jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem jako uprawnionego właściciela realności [...], tj. nieruchomości przy ul [...], wskazano F. M. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność [...] spółki z o.o. z siedzibą w K. Wobec powyższego orzeczenie z dnia [...] stycznia 1952 r., w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K., przy ul. [...] zostało skierowane do osoby niebędącej właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Wymieniona wada winna skutkować stwierdzeniem nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1952 r., jednakże ze względu na upływ wskazanego w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletniego terminu od dnia ogłoszenia orzeczenia, nie jest możliwe stwierdzenie jego nieważności. Od powyższej decyzji F. M. wniosła odwołanie. W uzasadnieniu podniosła, że organ słusznie stwierdził, że decyzja z dnia [...] stycznia 1952 r. została wydania z naruszeniem prawa. Błędnie natomiast zakwalifikował owo naruszenie opierając się na pkt 4 § 1 art. 156 k.p.a. W istocie podstawą prawną winien być art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Bezspornym pozostaje bowiem fakt, że dnia [...] stycznia 1952 r. wywłaszczono osobę fizyczną, a nie firmę posiadającą osobowość prawną. Z punktu widzenia porządku prawnego wszelkie ewentualne zależności między wspomnianą osobą fizyczną, a spółką nie mają żadnego znaczenia. W sprawie wystąpiła więc przesłanka rażącego naruszenia prawa, a nie błędnego oznaczenia strony. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] marca 2006 r. F. M. wniosła skargę na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. zarzucając organowi błędną kwalifikację prawną, sprzeczną ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Podnosząc ten zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu opublikowanej w dniu [...] lutego 1952 r. w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. W uzasadnieniu skargi F. M. podniosła, że orzeczenie o wywłaszczeniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w dniu [...] lutego 1952 r. pod nr [...], a zatem miało takie samo oznaczenie jak decyzja z dnia [...] stycznia 1952 r. doręczona A. W. i W. M. pełnomocnikowi S. i R. F. Opublikowane orzeczenie nie zawiera daty jego wydania. W 1952 r. obowiązywało rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Art. 75 ust. 1 tego rozporządzenia przewidywał, że każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazywać, czy przysługuje od niej odwołanie lub skarga. Opublikowane w dniu [...] lutego 1952 r. orzeczenie zawiera rażące wady powodujące jego nieważność. Jako podstawę prawną przyjmuje ogólnie dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. W orzeczeniu doręczonym stronom odwołującym się Władze Państwowe zastąpiono Ministerstwem [...], które zgłosiło wniosek o wywłaszczenie na cele [...]. W punkcie 2 sentencji orzeczenia "odejmuje się z dniem [...] maja 1945 r. prawo własności odnośnie nieruchomości objętych [...] i [...] - na rzecz Skarbu Państwa". W orzeczeniu doręczonym - dopisano "na rzecz Skarbu państwa na cele [...]". W uzasadnieniu opublikowanej decyzji stwierdza się, "że przedmiotowe nieruchomości w styczniu 1945 r. zostały zajęte przez Władze Państwowe, które do dnia dzisiejszego są faktycznie w ich władaniu i zostały kosztem Skarbu Państwa wyremontowane i dostosowane do potrzeb Władz Państwowych. Skarb Państwa zatem zgodnie z przepisami dekretu z dnia 7.04.1948 r. zajmuje powyższe nieruchomości i włada nimi od stycznia 1945 r." Natomiast w doręczonej odwołującym się stronom decyzji z datą [...] stycznia 1952 r. stwierdza się, że przedmiotowe nieruchomości zostały zajęte przez W. [...] (a nie Władze Państwowe) i zostały kosztem Skarbu Państwa wyremontowane i dostosowane do potrzeb Ministerstwa [...] (a nie Władz Państwowych). W drugim akapicie uzasadnienia po - słowach "Skarb Państwa" dopisano w nawiasie "Ministerstwo [...]". Biorąc pod uwagę powyższe skarżąca twierdzi, że w obrocie są dwie różne decyzje, z których ta opublikowana w dniu [...] lutego 1952 r. w Dzienniku Urzędowym zawiera wady powodujące jej nieważność. Natomiast decyzja opatrzona datą [...] stycznia 1952 r. nigdy nie została doręczona F. M., a ponadto została ewidentnie uzupełniona pod kątem wymogów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Mimo naniesionych "poprawek" nadal obie decyzje przewidywały wywłaszczenie F. M. jako osoby fizycznej, która nigdy nie była właścicielką przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność firmy [...] spółki z o. o. z siedzibą w K. Wywłaszczono osobę fizyczną, a nie firmę posiadającą osobowość prawną. Z punktu widzenia obrotu gospodarczego decyzja ta rażąco naruszyła prawo. Spółka z o.o. [...] istnieje do dnia dzisiejszego, jest zarejestrowana w Krajowym Rejestrze Sądowym. Jej jedynym udziałowcem jest F. M. Zatem to Spółka straciła - na skutek wywłaszczenia - część swego majątku, co skutkowało, że udziały w Spółce straciły swą wartość, choć nigdy wywłaszczenie nie dotyczyło tego podmiotu. De facto [...] sp. z o.o. nadal jest właścicielem spornej nieruchomości. F. M. nie brała udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, ani nie miała świadomości o zapadłym w 1952 r. orzeczeniu. Zdaniem skarżącej, trudno zgodzić się z argumentacją zaskarżonej decyzji, że w sprawie zachodzi nieważność z art. 156 § pkt 4 k.p.a., skoro skarżąca pozbawiona została obrony swych praw, szczególności prawa do wystąpienia o odszkodowanie, co jest oczywiście sprzeczne z przepisami prawa, a charakter tego naruszenia powoduje. że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W wyroku z dnia 26 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę F. M. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wywłaszczona została osoba niebędąca właścicielem nieruchomości i tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a Sąd wyjaśnił, że nie można odmówić racji Ministrowi Budownictwa, że orzeczenie z dnia [...] stycznia 1952 r. zostało wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., skoro bezspornym jest, że zostało skierowane do F. M. - osoby niebędącej stroną w sprawie, w sytuacji, gdy w dacie wydania decyzji w księdze wieczystej wpisany był jako uprawniony [...] sp. z o.o. - właściwa strona postępowania. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że obydwie decyzje nadzorcze zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 80, 107 § 3 w zw. z art. 158 k.p.a. i pominięciem art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Minister Infrastruktury i [...] sp. z o.o. w K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r. (I OSK 325/08) uwzględnił skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz oddalił skargę [...] sp. z o.o. w K. Naczelny Sądu Administracyjny wskazał, że usprawiedliwiony jest zarzut Ministra Infrastruktury naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkim naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uzasadniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jest możliwe, aby jedno rozstrzygnięcie organu było dotknięte nie tylko jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. bowiem może ono rażąco naruszać prawo, a nadto zawierać inną wadę, np. być skierowane do osoby niebędacej stroną w sprawie. Jednak taka sytuacja może mieć miejsce gdy istotnie te dwie przesłanki w sprawie występują. Natomiast orzeczenie administracyjne nie może jednocześnie tych dwu wad zawierać wówczas, gdy miałyby one wynikać z tej samej przyczyny. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby w ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił w sposób niepozostawiający wątpliwości czy stanowisko organu nadzoru co do orzeczenia administracyjnego o wywłaszczeniu, przyjmujące, że orzeczenie to jest dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jest słuszne, czy też nie, gdyż orzeczenie wywłaszczeniowe zawiera wadę, o której mowa w art. 154 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W decyzji administracyjnej poddanej kontroli sądowej rozstrzygnięto sprawę postępowaniu nadzorczym stwierdzając, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1952 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w K., przy ul. [...], objętej [...], składającej się z parcel budowlanych [...] i [...] wywłaszczyło osobę, która nie była właścicielem tej nieruchomości. Jest to okoliczność bezsporna. Zatem istotne jest, dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, czy kwalifikacja prawna zaistniałej wady dokonana przez organ nadzorczy była prawidłowa i znajduje oparcie w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec powyższego Sąd wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2009 r. wyjaśnił, że orzeczenie administracyjne nie może jednocześnie zawierać wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wówczas, gdy miałyby one wynikać z tej samej przyczyny. Przedstawioną wykładnią przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd jest nie tylko związany na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), ale także ją w pełni podziela. Mając to na uwadze należy jedynie dodać, że zaakceptowanie odmiennego poglądu i przyjęcie stanowiska, iż ta sama okoliczność – skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, może jednocześnie stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności aktu na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i okoliczność uzasadniającą stwierdzenie rażącego naruszenie prawa, pozostawałoby w sprzeczności z jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów. Prawidłowa wykładnia przepisów nie może bowiem prowadzić do sytuacji, w której określone przepisy (cześci) aktu prawnego stawałyby się całkowicie zbyteczne. Uznanie, że skierowanie decyzji do osoby niebedącej stroną w sprawie administracyjnej stanowi rażące naruszenie prawa oznaczałoby, że art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jest przepisem zawierającym normę wynikającą już z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to skutkowałoby bezprzedmiotowością istnienia pierwszego z wymienionych przepisów. Zatem stanowisko, że skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie może być ocenione także jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie znajduje uzasadnionych podstaw. Uwzględniając zatem wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. dokonaną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny Sąd stwierdza, że skierowanie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] stycznia 1952 r. do F. M., która nie była stroną prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, stanowiło wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co - w okolicznościach analizowanej sprawy administracyjnej - zasadnie skutkowało wydaniem decyzji na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. Przedstawiając powyższe stanowisko Sąd ponadto przychyla się do oceny organu nadzorczego, że w toku postępowania uwłaszczeniowego nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a w szczególności art. 1 ust. 1, art. 2 i 3 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczaniu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.). W szczególności nie doprowadziły do podważenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji zarzuty odnoszące się do niezgodności opublikowanego orzeczenia wywłaszczeniowego z orzeczeniem z dnia[...] stycznia 1952 r. W toku postępowania nadzorczego, zgodnie z podaniem z [...] kwietnia 2003 r., dokonano oceny nieważności orzeczenia z dnia [...] stycznia 1952 r. Zatem organ prawidłowo uczynił obejmując przedmiotem postępowania wymienione w podaniu orzeczenie. W toku postępowania nadzorczego nie doszło także do naruszenia prawa na skutek przeprowadzenia tego postępowania z udziałem [...] sp. z o.o. w K. Wymieniona spółka jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy decyzja wywłaszczeniowa. Oznacza to, że spółka była stroną postępowania nadzorczego, gdyż skutki tego postępowania administracyjnego dotyczyły interesu prawnego tego podmiotu. Decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym wpływa bowiem na prawa i obowiązki spółki. Interes prawny [...] sp. z o.o. w K. ma indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie charakter, a zatem spełnia warunki interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r., II OSK 310/05, niepubl.). Odnosząc się do kwestii ustalenia stron postępowania administracyjnego należy także wyjaśnić - z uwagi na zarzut zawarty w uzasadnieniu skargi o pozbawieniu F. M. obrony w postępowaniu wywłaszczeniowy – iż postępowanie wywłaszczeniowe nie dotyczyło majątku tej osoby. Postępowanie wywłaszczeniowe odnosiło się do majątku spółki [...], co oznacza, że w toku tego postępowania nie istniała konieczność zapewnienia udziału F. M. działającej we własnym imieniu. Wywłaszczenie spółki miało oczywiście wpływ na wartość udziałów, których właścicielką była F. M., ale nie stwarzało możliwości podejmowania skutecznych czynności we własnym imieniu przez wspólnika spółki. W konsekwencji nie mogło nastąpić pozbawienie "jakiejkolwiek możliwości reprezentacji" skoro skarżącej nie przysługiwały w tym postępowaniu jakiekolwiek uprawnienia. To właśnie błędne nadanie skarżącej przymiotu strony poprzez skierowanie decyzji wywłaszczeniowej do tej osoby skutkowało wadliwością wydanego aktu. Podsumowując Sąd stwierdza, że ocena zgodności z prawem decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym, wszczętym na skutek podania skarżącej F. M. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1952 r. w zakresie wynikającym z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, potwierdziła prawidłowość stanowiska organu nadzorczego, że decyzja dotknięta jest jedynie wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co zasadnie prowadziło do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzorczym na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. Biorąc przedstawione okoliczności pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.