I SA/Wa 870/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2019 r. sprawy ze sprzeciwu J. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako kpa), uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], orzekającą: 1. ustalenie odszkodowania na rzecz: J. K. w wysokości [...] zł za udział [...] części, M. N. w wysokości [...] zł za udział [...] części, A. K. w wysokości [...] zł za udział [...] części, E. K. w wysokości [...] zł za udział [...] części oraz spadkobierców po zmarłym R. K. w wysokości [...] zł za udział [...] części z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie M., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, [...], obręb [...], w udziale [...] części; 2. odmawiającą powiększenia ustalonego odszkodowania na rzecz ww. osób o kwotę równą [...]% wartości [...] udziału w prawie własności ww. nieruchomości; 3. odmawiającą powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę [...] zł z tytułu zamieszkiwania w budynku mieszkalnym, położonym na ww. nieruchomości; i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy: Przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej, w postaci suchego zbiornika przeciwpowodziowego [...] na rzece [...] [...], której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z dniem z którym decyzja ta stała się ostateczna, tj. [...] października 2017 r. wskazana nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Z uwagi na fakt, że w okresie dwóch miesięcy od dnia w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji przeciwpowodziowej stała się ostateczna nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania z J. K., jak również nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po R. K. zaszła konieczność ustalenia odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Wojewoda [...], po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. orzekł: w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz: J. K. w wysokości [...] zł, M. N. w wysokości [...] zł, A. K. w wysokości [...] zł, E. K. w wysokości [...] zł oraz spadkobierców po zmarłym R. K. w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej w gminie M., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, [...], obręb [...], w udziale [...] części, w pkt 2 o odmowie powiększenia ustalonego odszkodowania na rzecz ww. osób o kwotę równą [...]% wartości [...] udziału w prawie własności ww. nieruchomości oraz w pkt 3 o odmowie powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę [...] zł z tytułu zamieszkiwania w budynku mieszkalnym, położonym na ww. nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K. (dalej także skarżący), kwestionując prawidłowość sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego jak również wskazując, że ustalona kwota odszkodowania jest zaniżona, zaś Wojewoda [...] naruszył przepisy prawa procesowego, gdyż nie zlecił sporządzenia nowej opinii o wartości nieruchomości pomimo zakwestionowania przez stronę prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Następnie skarżący zakwestionował brak powiększenia odszkodowania o [...]% wartości nieruchomości, podnosząc że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy i błędnie ocenił materiał dowodowy, nie biorąc pod uwagę, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się jedynie w posiadaniu J. K., zaś pozostali współwłaściciele nie mogli jej wydać, gdyż nią nie władali. W dalszej części odwołania skarżący wywiódł, że rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji pominął okoliczność, iż budynek znajdujący się na wywłaszczonej nieruchomości jest zamieszkały przez J. K. wraz z rodziną, w związku z czym nieprawidłowo odmówił powiększenia odszkodowania o kwotę [...] zł. Wskazał także na naruszenie art. 10 kpa, polegające na niezawiadomieniu strony o zakończeniu postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji i nie umożliwieniu mu zapoznania się z materiałem dowodowym. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ lub Minister) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowywania inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 933, dalej jako specustawa) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako ugn). Zgodnie z art. 20 ust. 2 i 3 specustawy jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna nie dojdzie do uzgodnienia w zakresie kwoty odszkodowania, wysokość odszkodowania ustali wojewoda w drodze decyzji w terminie 30 dni od dnia w którym upłynął termin określony w art. 20 ust. 2. Poprzez odesłanie z art. 20 ust. 8 specustawy w postępowaniu o odszkodowanie stosuje się odpowiednio przepisy ugn z zastrzeżeniem art. 21. Wobec powyższego zastosowanie znajduje art. 130 ust. 2 ugn, zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości oraz art. 156 ust. 1 ugn zgonie z którym opinia rzeczoznawcy majątkowego sporządzana jest w formie operatu szacunkowego. W przedmiotowej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z dnia [...] marca 2018 r., który w ocenie organu zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa i nie budzi zastrzeżeń. Za nieuzasadnione organ II instancji uznał złożenie odszkodowania należnego byłemu współwłaścicielowi E. K. do depozytu sądowego i uznanie przez organ I instancji, że nieruchomość w [...] części posiada nieuregulowany stan prawny. Wskazał, że w tym zakresie w postępowaniu w I instancji nie poczyniono należytych starań w celu ustalenia adresu zamieszkania wymienionego. Minister uznał również za uzasadniony zarzut pominięcia przez organ I instancji okoliczności, że budynek znajdujący się na wywłaszczonej nieruchomości jest zamieszkały przez skarżącego wraz z rodziną - co w efekcie skutkowało nie powiększeniem odszkodowania o kwotę [...] zł – wskazując, że kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona. W pozostałym zakresie organ II instancji uznał zarzuty podniesione w odwołaniu za nieuzasadnione. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył skarżący. Kwestionowanej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 138 § 2 kpa; 2. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez niedostateczne rozważenie materiału dowodowego, pominięcie wniosków dowodowych J. K. oraz zastrzeżeń zgłoszonych przez niego do operatu szacunkowego w efekcie błędne przyjęcie, że operat szacunkowy spełnia wymogi przepisów prawa oraz nie zlecenie sporządzenia nowego operatu szacunkowego pomimo zakwestionowania go przez skarżącego, nieuwzględnienie, że J. K. wydał przedmiotową nieruchomość w terminie umożliwiającym otrzymanie odszkodowania w powiększonej wysokości, a także pominięcie okoliczności, że wydać nieruchomość może jedynie osoba która nią włada. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie uzasadnienia i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa. Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2302 ze zm., – dalej jako ppsa) który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151a § 1 zd. pierwsze ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw(art. 151a § 2 p.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 kpa, w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 kpa jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron) stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 kpa Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 kpa musi być interpretowany łącznie z art. 136 kpa zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 kpa może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W związku z tym Sąd w pełni podziela powody na jakie powołał się organ II instancji rozpoznający sprawę uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu, kwestie związane z prawidłowym ustaleniem stron postępowania mają pierwszoplanowe znaczenie w sprawie administracyjnej i decydują o jego prawidłowości. Organ prowadzący postępowanie ma bowiem, w pierwszej kolejności, obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania. Sąd w pełni akceptuje wywody organu co do braku, w świetle art. 133 ust. 6 u.g.n., podstaw do złożenia świadczenia do depozytu sądowego poprzez błędne uznanie, że nieruchomość jest tą o nieuregulowanym stanie prawnym. Współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości (E. K.) jest znany, tyle że nie znany jest jego adres zamieszkania. Organ II instancji prawidłowo wskazał na możliwość ustalenia jego adresu za pośrednictwem jego krewnego J. K.. Poza tym brak możliwości ustalenia jego adresu zamieszkania uzasadniał zwrócenie się do sądu o ustanowienie przedstawiciela dla osoby nieznanej z miejsca pobytu w trybie art. 34 ust. 1 K.p.a. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego (w tym również przedstawiciela osoby nieznanej z miejsca zamieszkania) pozwala organowi na prawidłowe procedowanie. Miał także organ II instancji rację, wskazując na niewyjaśnioną prawidłowo kwestię związaną z możliwością powiększenia odszkodowania o [...] zł, z uwagi na zamieszkiwanie skarżącego w budynku na wywłaszczonej nieruchomości. Organ I instancji ustalił, że budynek nie jest zamieszkały jednakże nie powołał na to żadnych dowodów. Ponieważ Skarżący wywodzi, że zamieszkiwał w tym budynku okoliczność ta, z uwagi na wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania powinna być ustalona i oceniona przez oba organy. Zdaniem Sądu obok wskazanych przez organ przyczyn uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzje pojawia się jeszcze jedna kwestia. Zgodnie z art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. – mającymi odpowiednie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie z uwagi na odesłanie z art. 20 ust. 8 specustawy – ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która sporządzana jest w formie operatu szacunkowego. Podstawą do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie był operat szacunkowy z dnia [...] marca 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. R.. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystany do celu dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia, chyba że nastąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników o których mowa w art. 154. Jak wynika z art. 156 ust. 4 u.g.n., po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 operat może zostać wykorzystany po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W niniejszej sprawie ustawowy termin wykorzystania operatu szacunkowego upłynął w dniu [...] marca 2019 r. Ponieważ wskazany operat szacunkowy nie został uzupełniony o klauzulę aktualizacyjną, nie mógł stanowić dowodu na okoliczność wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji przez organ II instancji, tj. [...] marca 2019 r. Wskazać w tym miejscu należy, że termin określony w art. 156 ust. 3 u.g.n. dotyczy zarówno organu I instancji jak i organu odwoławczego, albowiem organ II instancji jest organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy, a zatem w momencie orzekania przez organ II instancji materiał dowodowy jakim jest operat szacunkowy musi nadawać się do wykorzystania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 854/16, LEX nr 2478887). Brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest istotnym uchybieniem, które nie pozwala na rozstrzygnięcie czy dane stanowiące podstawę wyceny nieruchomości są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Na marginesie, należy zgodzić się ze skarżącym, że wydać nieruchomość może wyłącznie podmiot, który tą nieruchomość posiada i ma faktyczną możliwość jej wydania. Specustawa nie zdefiniowała pojęcia "wydania nieruchomości", co oznacza, że należy dokonać jego wykładni mając na względzie inne podobne regulacje prawne w których mowa jest o wydaniu nieruchomości. Wydanie nieruchomości to czynność prawna, która może być wyrażona przez każde zachowanie, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Zasadniczą treścią czynności prawnej jest oświadczenie woli. czyli zachowanie się osoby, które w dostateczny sposób ujawnia jej wolę wywołania skutku prawnego (art. 56 i 60 k.c.). Reguły wykładni oświadczeń woli należy stosować nie tylko do ustalenia treści złożonych oświadczeń woli, ale także do stwierdzenia, czy dane zachowania stron stanowią oświadczenia woli. Oznacza to, że bez odwołania się do reguł wykładni oświadczeń woli nie można rozstrzygnąć, czy określone zachowania stron stanowią oświadczenia woli. Reguły wykładni oświadczeń woli należy stosować nie tylko do ustalenia treści złożonych oświadczeń woli, ale także do stwierdzenia, czy dane zachowania stron stanowią oświadczenia woli. Zdaniem Sądu, skuteczność czynności (jej formą jest także zaniechanie wykonywania władztwa nad rzeczą), nie jest w świetle specustawy uzależniona ani od podpisania protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenia inwestorowi oświadczenia woli na piśmie. Takiego warunku nie przewidział ustawodawca ani też ogólne przepisy dotyczące składanych oświadczeń woli. Wydanie nieruchomości prowadzi do przeniesienia posiadania rzeczy, co oznacza, że dotychczasowy posiadacz rezygnuje z władania przedmiotem posiadania na rzecz innego podmiotu. Z przepisów specustawy nie można wywieźć wymogu protokolarnego przekazania nieruchomości dla utraty statusu posiadacza w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego i braku skuteczności jednostronnego przejęcia nieruchomości przez właściciela gruntu. Posiadanie jest bowiem stanem faktycznego władania rzeczą. Zatem każde zdarzenie stanowiące źródło tego stanu musi być traktowane jako skuteczny sposób nabycia posiadania. Oznacza to, że zaprzestanie wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego. (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 21 listopada 2017 r., sygn. akt. I ACa 695/16, LEX nr 2486513 i oczywiście wyroki NSA: z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 509/16, z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 63/16, z 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3216/15). W tej sprawie natomiast organ ograniczył się do stwierdzenia, że pozostali współwłaściciele nie wydali rzeczy podczas gdy, jak twierdzi skarżący, nieruchomość była wyłącznie w jego posiadaniu. W związku z tym okoliczność ta powinna być wyjaśniona przez organ I instancji. Nie można wymagać od osób, które faktycznie rzeczą nie władają jak właściciele aby wydali rzecz której nie są dysponentem. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji, zaś odnoszenie się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie, które nie dotyczą okoliczności stanowiącej podstawę uzasadniającą uchylenie decyzji organu I instancji na tym etapie sprawy należy uznać za bezprzedmiotowe. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w ppsa orzekł o jego oddaleniu.