I SA/Wa 878/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi S. G., E. S. i Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. G., E. S. i Z.G. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. G., E.S., Z. G., Wojewoda [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2010 r. nr [...] ustalającą odszkodowanie za grunt położony przy ul. [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, zajęty pod drogę publiczną, w wysokości [...] zł. na rzecz S. G., E. S., Z. G. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod część ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m2. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu [...] września 2008 r. W niniejszej sprawie odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) powoływana dalej jako: "u.g.n.", po zasięgnięciu opinii rzeczoznawcy majątkowego J. L., który w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2009 r. określił wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w oparciu o ust. 1 § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. stosując podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej, biorąc do porównań nieruchomości gruntowe zajęte lub przeznaczone pod drogi. Na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Stosownie do ust. 2 pkt 2 w/w § 36 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważających wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. W celu zapoznania się stron z operatem szacunkowym, w dniu [...] listopada 2009 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, na której strony mogły składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony miały możliwość wypowiedzenia się co do wyników postępowania dowodowego. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. rzeczoznawca majątkowy J. L. ustosunkował się do zarzutów i uwag zgłoszonych przez stronę odnośnie operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy szczegółowo uzasadnił wybór nieruchomości przyjętych do wyceny i wykazał ich podobieństwo do wycenianej nieruchomości. Nieuzasadniony jest zatem zarzut, iż rzeczoznawca nie odniósł się do uwag zgłoszonych przez wnioskodawców. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 75 k.p.a. opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie jest zatem wiążąca dla Starosty przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie dotyczącej w szczególności prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ prowadzący postępowanie nie może jednakże wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z dnia [...] października 2009 r. jest zgodny z przepisami prawa obowiązującego w dacie jego wykonania, wskazuje i uzasadnia metodę zastosowaną do wyceny, czynniki wpływające na kształtowanie się cen transakcyjnych, jak również uwzględnia ceny nieruchomości występujące na określonym rynku lokalnym. Ponadto operat szacunkowy został wykonany zgodnie z wymogami art. 175 ust. 1 u.g.n., w myśl którego rzeczoznawca majątkowy zobowiązany jest do wykonania czynności szacowania nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa oraz standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Organ zaznaczył, iż subiektywne przekonanie strony, iż wskazana cena za wywłaszczoną nieruchomość jest za niska, nie świadczy o wadliwości operatu. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut odnośnie oględzin wycenianej nieruchomości. Z operatu szacunkowego wynika, iż rzeczoznawca majątkowy dokonał oględzin przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] października 2009 r. W treści operatu rzeczoznawca zawarł opis położenia wycenianej nieruchomości jak również jej zagospodarowanie według stanu na dzień oględzin. Potwierdzeniem dokonania oględzin są również zamieszczone w operacie fotografie wycenianej nieruchomości. Ponadto zwrócić trzeba uwagę, iż żaden przepis prawa nie zobowiązuje rzeczoznawcy do dokonania oględzin w obecności właścicieli nieruchomości. Organ zaznaczył, iż jeżeli strona uważa, że sporządzony operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna, stosownie do art. 157 u.g.n., przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Odnosząc się natomiast do kolejnej kwestii poruszonej w odwołaniu, organ uznał, iż zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Stosownie do art. 129 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 3 u.g.n. do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu dochodzonym w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Zgodnie z art. 4 pkt 9b1 u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Należy zatem stwierdzić, iż właściwym do rozstrzygania w przedmiotowej sprawie był Prezydent W. W sprawach dotyczących orzekania o odszkodowaniu w trybie art. 73 w/w ustawy ustawodawca nie zobowiązał prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty do wyłączenia się od orzekania w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat. W ocenie organu odwoławczego natomiast przepisów prawa stanowiących o wyłączeniu prezydentów miast na prawach powiatu od orzekania w sprawach zwrotu nieruchomości nie można odnosić do orzekania w sprawach dotyczących odszkodowania z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W skardze na decyzję Wojewody [...] S. G., E. S. i Z. G. podnieśli, że decyzja narusza interes skarżących poprzez niewłaściwe ustalenie odszkodowania za grunt położony przy ul. [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiący część nieruchomości [...] hip [...]. Jednocześnie zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, art. 8, art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 77, art. 79 k.p.a., oraz § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 297 poz. 2109), oraz art. 157 ust. 1 u.g.n. W ocenie strony skarżącej skoro tak operat jak i odpowiedź rzeczoznawcy zostały merytorycznie podważone, to nie rolą strony a organu prowadzącego postępowanie jest zbadanie operatu przez organizację uprawnioną do kontroli prawidłowości operatów szacunkowych. W konsekwencji podniesionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2331/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. G., E. S., Z. G. Odnosząc się zarzutu dot. naruszenia art. 124 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., powtórzył argumenty organu odwoławczego, stwierdzając za organem, iż w sprawach odszkodowania za działki zajęte pod drogi publiczne właściwy jest starosta, przez którego należy rozumieć również prezydenta miasta, a nadto, że brak jest podstaw do uznania, że Prezydent W. powinien się wyłączyć, bowiem w art. 74 ust. 1 ustawy Przepisy reformujące administrację publiczną, który przewiduje sytuację, że zajęta droga staje się własnością jednostki samorządu terytorialnego, nie wprowadzono regulacji, która nakazywałaby wyłączenie, nie przewidują tego również przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś uchwała NSA z 19 maja 2003 r. dotyczy zwrotu wywłaszczanych nieruchomości. Z kolei co do zarzutów do operatu Sąd, również powtórzył za organem, iż ocena operatu przez organ nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, a stawiane zarzuty odnoszą się do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego. Sąd stwierdził, iż zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, jakie składają się na operat. Sąd podkreślił, że zarówno organy administracji orzekające o wysokości odszkodowania, jak i sąd administracyjny nie są uprawnione do badania prawidłowości operatu, bo tego dokonują organizacje zawodowe rzeczoznawców, a z tej możliwości skarżący nie skorzystali. Uznał również, że opracowując operat rzeczoznawca zastosował się do reguł zawartych w § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Od powyższego wyroku S. G., E. S., Z. G. wywiedli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w następstwie jej rozpoznania wyrokiem z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1784/11 uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku sąd kasacyjny zgodził się z zarzutami skarżących dotyczącymi niewłaściwości organu pierwszej instancji. Wskazał, że prezydent miasta na prawach powiatu jako przedstawiciel gminy jest tożsamy z prezydentem działającym jako starosta. Prezydent miasta działający jako starosta będzie zatem ustalał odszkodowanie za nieruchomość, które ma wypłacić prezydent – reprezentant gminy. W takiej sytuacji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i bezstronności działania organu prezydent powinien się wyłączyć, bowiem będzie orzekał w istocie w sprawie podmiotu, który reprezentuje. Ustalając odszkodowanie zobowiązuje bowiem gminę, której jest przedstawicielem, do wypłaty odszkodowania, choć decyzję ustalającą odszkodowanie i zobowiązującą gminę do wypłaty wydaje jako starosta – prezydent miasta na prawach powiatu. Jednocześnie wywiódł, że w niniejszej sprawie organy zarzutów stawianych operatowi nie wyjaśniły w ogóle, jak również nie uczynił tego Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że organy nie mogły kwestionować opinii biegłego. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w skardze kasacyjnej pojawił się ten sam zarzut co do opinii, a wobec stanowiska organów i sądu pierwszej instancji, sąd kasacyjny nie był w stanie stwierdzić czy to rację mają skarżący, czy też rozstrzygnięcie jest właściwe, bowiem akta sprawy odpowiedzi na to nie dają, a Wojewódzki Sąd bezkrytycznie powtórzył argumenty organu. Wskazał również, że skarżący poinformowali Naczelny Sąd, że biegły został ukarany karą dyscyplinarną upomnienia. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zważyć przy tym należy, iż stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) powoływana dalej jako: "p.p.s.a.", rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. np S. Hanausek (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się w kwestii związania organu administracji publicznej oceną prawną, wyrażoną w orzeczeniu, wskazał m.in., że: a) związanie organu oceną prawną sądu w rozumieniu art. 30 ustawy o NSA obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd nieaktualnym (wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129); b) w rozumieniu art. 30 ustawy o NSA pojęcie organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, obejmuje nie tylko organ załatwiający sprawę, ale także organ współdziałający w procesie decyzyjnym, działający w trybie art. 106 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2001 r., II SA 896/00, ONSA 2002, nr 1, poz. 38); c) odmowa przez sąd administracyjny zastosowania w sprawie aktu wykonawczego ze względu na jego niezgodność z ustawą stanowi ocenę prawną, o której mowa w art. 30 ustawy o NSA; ocena ta wiąże także organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia (wyrok z dnia 19 listopada 2001 r., FSA 3/01, ONSA 2002, nr 2, poz. 49). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając w przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną przytoczył uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. OPS 1/03. Uchwała ta stwierdzała, że prezydent miasta, jako organ wykonawczy miasta na prawach powiatu i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, będącej własnością miasta na prawach powiatu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprawdzie uchwała ta dotyczyła zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność miasta na prawach powiatu, a w niniejszej sprawie chodziło o ustalenie odszkodowania za działkę zajętą na drogę, będącą przedmiotem własności W. to jednak co do przyczyn wyłączenia występuje pełna analogia. Stosownie do art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1988 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości zajęte pod drogi publiczne stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, zaś odszkodowanie wypłaca Skarb Państwa, a gmina za drogi będące drogami gminnymi. Odszkodowanie, z mocy art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które mają zastosowanie w sprawach odszkodowań za drogi, o których mówi art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy reformujące..., ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a w przypadkach miast na prawach powiatu – prezydent takiego miasta, co wynika z art. 4 pkt 9b1. Prezydent miasta na prawach powiatu jako przedstawiciel gminy jest tożsamy z prezydentem działającym jako starosta. Prezydent miasta działający jako starosta będzie zatem ustalał odszkodowanie za nieruchomość, które ma wypłacić prezydent – reprezentant gminy. W takiej sytuacji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i bezstronności działania organu prezydent powinien się wyłączyć, bowiem będzie orzekał w istocie w sprawie podmiotu, który reprezentuje. Ustalając odszkodowanie zobowiązuje bowiem gminę, której jest przedstawicielem, do wypłaty odszkodowania, choć decyzję ustalającą odszkodowanie i zobowiązującą gminę do wypłaty wydaje jako starosta – prezydent miasta na prawach powiatu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że były, zatem podstawy do wyłączenia się od orzekania w sprawie W. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił ponadto, że skarżący wskazywali w toku całego postępowania na nieprawidłowości operatu. Zdaniem skarżących nieprawidłowości polegały na tym, że biegły do wyceny ich nieruchomości wziął nieruchomości zupełnie do nich nieporównywalne. Nieporównywalność tę skarżący widzieli w różnicy cen między dzielnicą [...] a [...] i [...], gdyż na [...] nie ma gruntów niezabudowanych, położenie ich działki w pobliżu centrum handlowego [...] i parku [...], w terenie zabudowanym domami jednorodzinnymi, a także w tym, że ich działka była zajęta pod drogę już urządzoną, zaś na [...] działki do porównania były dopiero pod drogi przeznaczone, nadto na [...] były to grunty rolne, podczas gdy na [...] gruntów takich w ogóle nie ma. Naczelny Sąd Adminstracyjny wskazał, że organy w niniejszej sprawie nie wyjaśniły tych zarzutów stawianych operatowi. Błędnym przy tym jest założenie, że organ nie może kwestionować operatu rzeczoznawcy. Skoro bowiem organy uznały za właściwą metodę porównawczą przyjętą przez rzeczoznawcę należało wyjaśnić czy nieruchomości brane pod uwagę przez rzeczoznawcę były porównywalne, jeżeli tak to, dlaczego a jeśli nie to również z jakich przyczyn. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej): W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyłączenie pracownika lub organu, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., czy art. 25 k.p.a. jest przewidziane z tego względu aby wykluczyć stronniczość w rozpoznaniu sprawy i zapewnić pełny obiektywizm w celu realizacji procesowej zasady ustanowionej w art. 7 k.p.a. Ponadto, według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Powyższa wykładnia, w zestawieniu z wiążącymi wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkowała uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2010r., bowiem jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, Prezydent W. powinien wyłączyć się od rozpoznania niniejszej sprawy. Ponadto, organy w przypadku powtarzania się zarzutów, co do operatu szacunkowego winny się do nich odnieść zgodnie z wykładnią przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 190 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 p.p.s.a.