I SA/Wa 881/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi T. V. i C. Z. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 769/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 6000 (sześć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżących T. V. i C. Z. sumę pieniężną w wysokości po 4000 (cztery tysiące) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących T. V. i C. Z. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. W. i C. Z. (dalej powoływani również jako "skarżący", "strony skarżące"), pismem z 5 marca 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] (dalej powoływanego również jako "organ", "Prezydent") wyroku tutejszego Sądu z 8 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 769/15. Orzeczeniem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z 26 października 2012 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., przy ul. T., nr hip. [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku zostały doręczone Prezydentowi 9 czerwca 2016 r. W uzasadnieniu wskazali, że pomimo upływu terminu do zakończenia postępowania i wydania decyzji, skierowanych do organu kolejnych wezwań do wykonania wyroku (pisma skarżących z: 14 września 2016 r., 14 grudnia 2017 r., 13 grudnia 2018 r., 13 grudnia 2019 r. i 29 stycznia 2021 r.) oraz wymierzenia już czterokrotnie przez Sąd grzywny w związku z jego niewykonaniem, organ nadal pozostaje w bezczynności. Wobec powyższego skarżący ponownie złożyli wniosek o: wymierzenie organowi, na podstawie art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - powoływanej dalej jako: "ppsa"), grzywny w maksymalnej wysokości; przyznanie od organu na ich rzecz, na podstawie art. 154 § 7 ppsa, sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Skarżący wskazali, że w sytuacji niewykonywania wyroku przez kilka lat (od 9 września 2016 r.) i mimo nakładanych na organ kolejnych grzywien, Prezydent w sposób rażący lekceważy prawo i wykazuje "złą wolę". W ich ocenie brak jest racjonalnych powodów, które uzasadniałyby pięcioletnią zwłokę w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślili, że zaniechanie przez organ konkretnych działań rażąco narusza prawo, co stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny już we wcześniejszych postępowaniach, wymierzając kolejne grzywny. Podnieśli, że już w piśmie z [...] lutego 2020 r., organ poinformował ich o zleceniu opracowania geodezyjnego, dotyczącego sporządzenia mapy sytuacyjnej nieruchomości z rozliczeniem według aktualnych działek ewidencyjnych i w strefach zabudowy według planu ogólnego z 1931r., a następnie – po upływie roku - w piśmie z [...] lutego 2021 r., wskazał skarżącym na podejmowanie tych samych czynności, do których zobowiązał się już wcześniej. Zdaniem stron skarżących oznacza to, że mimo pisemnych deklaracji, Prezydent nie podejmował żadnych czynności w sprawie przez okres roku. Skarżący zwrócili również uwagę na brak skuteczności dotychczas orzekanych grzywien (w wysokości od 1000 do 4000 zł), które nie skłoniły Prezydenta do przerwania bezczynności i rozpatrzenia sprawy. Wobec powyższego, ich zdaniem, tylko grzywna w maksymalnej wysokości może zdyscyplinować organ i spowodować załatwienie sprawy. Niezależnie od wymierzonej grzywny, za zasadne skarżący uznali złożenie wniosku o przyznanie na ich rzecz sumy pieniężnej, która zrekompensuje im długoletnią, trwającą nadal bezczynność Prezydenta. Przyznanie powyższej sumy pieniężnej pomoże również skłonić organ do wykonania prawomocnego wyroku z 8 marca 2016 r. i zakończenia sprawy. W ocenie skarżących nie budzi wątpliwości, że Prezydent [...] do dnia wniesienia skargi nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie wniosku z 2012 r., w której bezczynność została stwierdzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. T., nr hip. [...], zgodnie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 - powoływanej dalej jako: "ugn"). Zauważył, że w toku prowadzonego postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej, a w sprawie podjęto szereg czynności. Przywołał wskazane w piśmie z [...] lutego 2020 r. zlecenie wykonania opracowania geodezyjnego, polegającego na sporządzeniu mapy sytuacyjnej nieruchomości z rozliczeniem w działkach ewidencyjnych i z rozliczeniem w strefach zabudowy według planu ogólnego z 1931 r. oraz zwrócenie się do Wojskowego Biura Historycznego o przesłanie zdjęć lotniczych nieruchomości przy ul T. z lat 1950-1963. Podkreślił, że powyższe jest niezbędne, w celu dokonania określenia zakresu przyszłej decyzji, ze względu na zmiany w sytuacji prawnej nieruchomości. Poinformował, że dotychczas nie otrzymał rozliczenia dawnej nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych oraz w strefach zabudowy planu z 1931 r. Wskazał również, że takie zlecenie zostało wystosowane [...] lutego 2020 r., po czym oczekiwało w kolejce na realizację przez zewnętrzną firmę geodezyjną wyłonioną w ramach postępowania przetargowego prowadzonego przez Biuro. Ze względu na dużą ilość tego typu zleceń geodezyjnych zostało ono podjęte do realizacji przez firmę zewnętrzną 3 marca 2021 r. Według zapisów obowiązującej umowy, zakończenia prac i opracowania należy oczekiwać w ciągu 16 tygodni od dnia rozpoczęcia realizacji, a więc pod koniec czerwca 2021 r. Zwrotna informacja o materiałach z Wojskowego Biura Historycznego wpłynęła do organu 12 lutego 2021 r. Jednocześnie Prezydent podniósł, że pismem z [...] lutego 2021 r. poinformował strony skarżące, że dalsze procedowanie sprawy o odszkodowanie za wyżej wskazaną nieruchomość będzie możliwe po zwrocie akt sprawy z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I SA/Wa 389/20) oraz po otrzymaniu zleconego opracowania geodezyjnego. Dodatkowo organ podkreślił, że o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować tylko aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg, tym bardziej, że wniosek strony skarżącej działa nie niekorzyść stron postępowania wydłużając procedowane postępowanie. Prezydent, powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 26 sierpnia 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 526/16 wskazał, że wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Prezydent podniósł również, że postępowania toczące się na podstawie art. 215 ugn, są postępowaniami skomplikowanymi, w których konieczne jest ustalenie i wyjaśnienie wielu istotnych kwestii dotyczących nieruchomości. Prowadzone w tym celu czynności dokonywane są z udziałem środków dowodowych takich jak akta archiwalne, czy opinie biegłych, w związku z doniosłością koniecznych ustaleń oraz ich specjalistycznym charakterem. Jednocześnie Prezydent zwrócił się do Sądu o wypożyczenie akt administracyjnych sprawy na okres 7 dni, celem umożliwienia sporządzenia kserokopii i zakończenia postępowania. Zarządzeniem z 28 lipca 2021 r. wypożyczono organowi akta administracyjne. Z akt sprawy wynika, że przy piśmie z [...] sierpnia 2021 r. do Biura Spraw Dekretowych wpłynęło opracowanie geodezyjne nieruchomości hip. Nr [...], położonej w W. przy ul. T.. Następnie, pismem z [...] września 2021 r., organ zwrócił się do Archiwum Państwowego [...], o przesłanie kopii ksiąg meldunkowych z lat 1945-1959, świadczących o zameldowaniu lokatorów w budynku, celem ustalenia daty utraty władania nieruchomością przez jej dawnego właściciela, a także uwierzytelnionych kopii dokumentów, na podstawie których ustalono wnioskowane informacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (zob.: wyrok NSA z 22 maja 2012 r. II OSK 578/12, Lex nr 1252111). Skarga została wniesiona w trybie art. 154 § 1 ppsa. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Z powołanej podstawy prawnej wynikają zatem dwie przesłanki, które muszą zostać spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę (wydanym na podstawie art. 149 ppsa) i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. W niniejszej sprawie obie wskazane wyżej przesłanki zostały przez skarżących spełnione. Poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 8 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 769/15 zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku z 26 października 2012 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. T., nr hip. [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu 9 czerwca 2016 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 9 września 2016 r. Niekwestionowaną okolicznością jest, że do dnia podjęcia niniejszego orzeczenia, mimo uprzednich wezwań kierowanych przez strony skarżące do wykonania wyroku z 8 marca 2016 r. i kolejnych skarg, do dnia rozpoznania przez Sąd niniejszej skargi w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi grzywny ([...] listopada 2021 r.), organ administracji publicznej nie załatwił sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem. Z analizy akt administracyjnych wynika również, że w sprawie spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi, określony w powołanym art. 154 § 1 ppsa, dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżących z 21 stycznia 2021 r., którym wezwali oni Prezydenta do wykonania wyroku z 8 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 769/15. Nie ulega więc wątpliwości, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 154 § 1 ppsa i wymierzenie Prezydentowi grzywny. Stosownie natomiast do treści art. 154 § 6 ppsa, grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W okolicznościach niniejszej sprawy, a więc biorąc pod uwagę czas przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego wyrokiem z 8 marca 2016 r., a także okoliczność, że jest to już piąta skarga dotycząca niewykonania tego wyroku (wyrokiem z 23 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1967/16 wymierzono grzywnę w wysokości 1000 zł, wyrokiem z 24 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 380/18 wymierzono grzywnę w wysokości 2.000 zł oraz przyznano na rzecz skarżących sumę pieniężną po 1000 zł, wyrokiem z 11 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 270/19 wymierzono grzywnę w wysokości 3000 zł oraz przyznano na rzecz skarżących sumę pieniężną po 2000 zł, wyrokiem z 11 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 389/20 wymierzono grzywnę w wysokości 4000 zł i przyznano na rzecz skarżących sumę pieniężną po 3000 zł) oraz fakt, że organ do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 6000 zł jest adekwatną sankcją dla Prezydenta za niewykonanie ww. wyroku. Wymierzona kwota mieści się w wymiarze określonym w art. 154 § 6 ppsa, spełniając funkcję represyjno–dyscyplinującą i powinna zobligować organ do wydania aktu. Podkreślić tu należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych, czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak również szerzej do samej władzy publicznej. Rozpoznając sprawę, Sąd stosownie do treści art. 154 § 2 zdanie drugie ppsa stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, bezczynność organu administracji w niniejszej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa, bowiem od otrzymania (9 czerwca 2016 r.) odpisu prawomocnego wyroku z 8 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 769/15, Prezydent przez 2 lata i 8 miesięcy nie podejmował żadnych czynności w sprawie, mimo dwukrotnego wymierzenia mu przez Sąd grzywny w związku z niewykonaniem tego wyroku. Do podjęcia działań organ zmobilizowało dopiero wystąpienie przez skarżących z trzecim wezwaniem do wykonania wyroku. Prezydent, 30 stycznia 2019 r., zwrócił się do pełnomocnika skarżących o wyjaśnienie kwestii dziedziczenia po dekretowym właścicielu nieruchomości. Kolejne czynności, o których mowa w odpowiedzi na skargę (zlecenie wykonania opracowania geodezyjnego polegającego na sporządzeniu mapy sytuacyjnej nieruchomości z rozliczeniem w działkach ewidencyjnych i w strefach zabudowy według planu miejscowego z 1931 r. oraz wystąpienie do Wojskowego Biura Historycznego z prośbą o przesłanie zdjęć lotniczych obejmujących przedmiotową nieruchomość w latach 1950-1963), podjęto dopiero 20 lutego 2020 r., na skutek wniesienia przez skarżących kolejnej, już czwartej skargi na niewykonanie wyroku z 8 marca 2016 r. Działanie to zostało zrealizowane przez firmę zewnętrzną 3 marca 2021 r., a opinię organ otrzymał w sierpniu 2021 r. – co również nie przyniosło skutku w postaci rozstrzygnięcia sprawy. Ostatnią czynnością Prezydenta było zwrócenie się 7 września 2021 r. do Archiwum Państwowego [...], o przesłanie kopii ksiąg meldunkowych z lat 1945-1959, świadczących o zameldowaniu lokatorów w budynku. W tej sytuacji podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z gromadzeniem materiału dowodowego, jak również aktywnością procesową skarżących, w żaden sposób nie uzasadniają bezczynności w rozpoznawaniu przez prawie 9 lat wniosku o odszkodowanie za nieruchomość, jak również niewykonywania przez ponad 5 lat prawomocnego wyroku Sądu z 8 marca 2016 r. Przy tym, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, po każdym wyroku wydawanym w sprawie organ dysponował aktami administracyjnymi, a mimo tego nie podejmował właściwie żadnych czynności. Prezydent przez kilka lat nie wykonał nawet kserokopii akt, co uczynił dopiero po wypożyczeniu ich przez Sąd (przy piśmie z 30 lipca 2021 r.), po wniesieniu niniejszej skargi. Z akt sprawy wynika również, że każde działanie organu następowało dopiero po kolejnych wezwaniach do wykonania wyroku i wnoszonych skargach. Nie sposób pominąć, że podejmowane czynności miały miejsce dopiero po interwencjach skarżących, zwykle tuż przed przekazaniem do Sądu kolejnej skargi - nie były więc konsekwencją dążenia Prezydenta do możliwie szybkiego rozpatrzenia wniosku. Wskazane wyżej okresy czasu z całą pewnością pozwalały na zgromadzenie niezbędnego do podjęcia rozstrzygnięcia materiału dowodowego i jego szczegółową analizę. Orzekając o bezczynności organu trzeba zwrócić uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odnosi się to również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 kpa). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki zawarty w art. 35 § 1 kpa, czy gdy chodzi o sprawy skomplikowane (art. 35 § 3 kpa), pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym z przywołanymi już wyżej zasadami praworządności (art. 7 kpa) i pogłębiania zaufania obywateli do organów (art. 8 kpa). Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność o cechach rażącego naruszenia prawa, wynikająca z braku podjęcia skutecznych działań przez organ i skutkująca nieuzasadnionym przekroczeniem terminu do wykonania wyroku. Mając powyższe na uwadze za zasadne uznać należało również przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej, w wysokości po 4000 zł. W ocenie Sądu, taką właśnie kwotę uzasadniać mogą jedynie szczególne okoliczności sprawy, a w szczególności wyjątkowo rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu, jak też obawa, że bez przyznania kwot w tej wysokości wyrok z 8 marca 2016 r. nadal nie zostanie wykonany. Suma pieniężna stanowi swego rodzaju zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania i zdaniem Sądu będzie adekwatną do okoliczności sprawy, dodatkową sankcją finansową w sytuacji, gdy wniosek o odszkodowanie został złożony w 2012 r. Przyznana suma pieniężna w powiązaniu z wymierzoną organowi grzywną powinna skłonić organ do podjęcia działania i rozpoznania sprawy. Sąd uznał, że skarżący ponoszą krzywdę, z uwagi na przedłużającą się bezczynność Prezydenta i związaną z tym faktem utratę zaufania do działania organów administracji publicznej, wynikającą z braku załatwienia ich sprawy. Taka sytuacja wystąpiła właśnie w niniejszej sprawie, w której organ, pomimo czterokrotnego nałożenia na niego grzywny za niewykonanie wyroku, nadal nie rozpoznał wniosku z 26 października 2012 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Prezydent nie podjął przy tym również skutecznych działań zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego i zakończenia postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zdanie drugie ppsa, orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania – wpisu sądowego i kosztów zastępstwa procesowego (pkt 4 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł. Stosownie do brzmienia art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.