I SA/Wa 883/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Iwona Kosińska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również: Kolegium) decyzją z [...] lutego 2021 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z [...] stycznia 2021 r. orzekającą o zmianie decyzji własnej z [...] sierpnia 2020 r. ustalającą odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w R. dla P. R. w ten sposób, że od 1 stycznia 2021 r. nowa wysokość odpłatności wynosi 840,70 złotych oraz nadającą decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Kolegium w toku postępowania odwoławczego ustaliło, że decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Burmistrz B., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507, ze zm., dalej: u.p.s.), określił wymiar odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w R. dla P. R. na kwotę 490,70 złotych, tj. w wysokości 70% dochodu. Zawiadomieniem z [...] grudnia 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w W. poinformował Ośrodek Pomocy Społecznej w B., że przyznał P. R. świadczenie uzupełniające w kwocie 500 zł miesięcznie. Zawiadomieniem z [...] grudnia 2020 r. Burmistrz B. poinformował P. R. o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej odpłatność mieszkańca za pobyt w domu pomocy społecznej ze względu na zmianę sytuacji dochodowej. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. Burmistrz Miasta B. orzekł o zmianie decyzji z [...] sierpnia 2020 r. w ten sposób, że od 1 stycznia 2021 r. ustalił nową odpłatność na kwotę 840,70 zł i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ powołał się na zmianę sytuacji dochodowej mieszkańca domu pomocy społecznej. Wskazał, że aktualnie dochód strony wynosi 1.201 zł, a obciążenie mieszkańca opłatą - 70% ustalonego dochodu. Odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza Miasta B. złożył P. R. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało decyzję organu I instancji za prawidłową. Kolegium przybliżyło mechanizm i zasady ustalania wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, akcentując w szczególności możliwość zmiany wydanej w tym przedmiocie decyzji, na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Organ odwoławczy podkreślił zatem, że jak wynika z aktualizacji wywiadu przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu [...] stycznia 2021 r. P. R. dotychczas otrzymywał świadczenia w postaci zasiłku stałego, zasiłku pielęgnacyjnego oraz dofinansowania do kosztów pobytu w domu pomocy społecznej. Zgodnie z treścią zawiadomienia z [...] grudnia 2020 r. nadesłanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, II Oddział w W. P. R. od października 2020 r. uzyskał świadczenie uzupełniające w kwocie 500 zł miesięcznie. Ustalony ponownie dochód strony, na który składa się: zasiłek stały (485,16 zł), zasiłek pielęgnacyjny (215,84 zł) oraz świadczenie uzupełniające (500 zł), łącznie wynosi 1.201 zł i przekracza kryterium dochodowe wynikające z art. 8 ust. 1 lub 2 u.p.s. Zmiana wysokości odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej na kwotę 840,70 zł odpowiada 70% dochodów mieszkańca. Kolegium uznało zatem, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, nie zawiera błędów rachunkowych i jest prawidłowa. W ocenie Kolegium prawidłowe jest również ustalenie odpłatności w nowej wysokości od 1 stycznia 2021 r. Organ podzielił w tym zakresie wykładnię art. 106 ust. 5 u.p.s. wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3158/18, zgodnie z którą decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, że gmina B. ponosi koszt utrzymania domu pomocy społecznej, który średnio w przeliczeniu na mieszkańca wynosi 3.416,14 zł. Zatem kwota 840,70 zł tylko częściowo pokrywa koszty pobytu mieszkańca. W zaistniałej sytuacji w interesie społecznym jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W skardze złożonej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. R. zakwestionował możliwość nadania decyzji zmieniającej rygoru natychmiastowej wykonalności. Wniósł również o ustalenie, że kwota świadczenia uzupełniającego podlega potrąceniom. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z 17 września 2021 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego poparł wywiedzioną skargę konkretyzując zarzuty, które powiązał z naruszeniem: art. 9 ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji potrącenie 70% świadczenia uzupełniającego tytułem opłaty wnoszonej przez mieszkańca domu za pobyt w domu pomocy społecznej, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem ze świadczenia uzupełniającego nie dokonuje się potrąceń i egzekucji; art. 8 ust. 3 i art. 106 ust. 3b w zw. z art. 8 ust. 4a u.p.s. przez błędne przyjęcie w zaskarżonej decyzji, że otrzymane przez skarżącego świadczenie uzupełniające należy wliczać do dochodu, a w konsekwencji przekonanie, że nastąpiła zmiana dochodu skarżącego ustalonego w decyzji Burmistrza B. z [...] sierpnia 2020r.; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez uznanie, że świadczenie uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji należy wliczać do dochodu, od którego zależy odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W powyższych uwarunkowaniach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W art. 61 u.p.s. określone zostały podmioty zobowiązane do wnoszenia opłat (ust. 1) oraz sposób ich wyliczenia (ust. 2). Wypada zauważyć, że ustawa o pomocy społecznej w wielu przepisach zawiera postanowienia stanowiące podstawę do uruchomienia postępowania zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego już obowiązującej decyzji administracyjnej. Na podstawie tego instrumentu organ pomocy społecznej dostosowuje treść obowiązujących decyzji administracyjnych, na mocy których świadczeniobiorcy nabyli prawa, do zmieniającego się stanu prawnego. Zatem jest to instrument, za pomocą którego organ administracji będzie wkraczał w prawa nabyte celem dostosowania treści tego prawa do zmienionego stanu prawnego. (Kasiński M. (red.), Stahl M. (red.), Wlaźlak K. (red.), Sprawiedliwość i zaufanie do władz publicznych w prawie administracyjnym, Warszawa 2015) Wśród przepisów przewidujących możliwość zmiany decyzji z zakresu pomocy społecznej, bądź jej uchylenie na niekorzyść strony, bez jej zgody, wymienić trzeba art. 106 ust. 5 u.p.s., który stał się podstawą wydanych w tej sprawie decyzji. W myśl tego przepisu, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Przepis ten jest więc jednym z przypadków, o których mowa w art. 163 k.p.a., stanowiącym przewidziane ustawą odstępstwo od zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Podstawę wydania decyzji, na zasadzie art. 106 ust. 5 ustawy, stanowią zatem dwie grupy przesłanek, których istnienie powoduje bądź obligatoryjną bądź fakultatywną zmianę lub uchylenie decyzji. Do przesłanek obligatoryjnych ustawodawca zaliczył zmianę przepisów prawa, zmianę sytuacji dochodowej lub osobistej strony oraz pobranie nienależnego świadczenia. W przypadku wystąpienia co najmniej jednej z przesłanek zaliczonych do tej kategorii organ zobowiązany jest do uruchomienia postępowania oraz weryfikacji wydanej decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej. Dokonując powyższej oceny organ musi pamiętać, iż zgodnie z art. 106 ust. 3b u.p.s. zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Z kolei kryterium dochodowe dla osób samotnie gospodarujących określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. wynosi 701,00 zł. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych zawiadomienia z [...] grudnia 2020 r. oraz pisma Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddziału w W. z [...] grudnia 2020 r., przy którym nadesłana została decyzja z [...] grudnia 2020 r. rozstrzygająca wniosek o świadczenie uzupełniające, jak również z aktualizacji wywiadu środowiskowego z 22 grudnia 2020 r. wynika, że od 1 października 2020 r. dochód skarżącego wynosi 1.201 zł, na który składa się zasiłek stały (485,16 zł), zasiłek pielęgnacyjny (215,84 zł) oraz świadczenie uzupełniające (500 zł). Z decyzji z [...] sierpnia 2020 r. wynika natomiast, że poprzednio dochód skarżącego zawierał się w kwocie 701 zł. Ustalona zmiana sytuacji dochodowej skarżącego implikowała konieczność zmiany, na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., decyzji z [...] sierpnia 2020 r. o ustaleniu odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w R.. Dochód skarżącego po przyznaniu mu świadczenia uzupełniającego przekracza bowiem określony w ustawie próg kryterium dochodowego dla osób samotnie gospodarujących i wynosi 1.201 złotych. Organy orzekające zasadnie wskazały, że w takich warunkach odpłatność jaką ponosi mieszkaniec domu wynosi maksymalnie 70% swojego dochodu, czyli 840,70 złotych miesięcznie. Nie sposób zgodzić się przy tym z argumentacją skargi, że kwota świadczenia uzupełniającego nie podlega wliczeniu do dochodu. Zauważyć trzeba, że w art. 8 ust. 4 u.p.s. zawarto zamknięty katalog świadczeń, których nie wlicza się do dochodu, co oznacza, że nie wlicza się tylko tych świadczeń, które w tym przepisie zostały wyraźnie wskazane. Świadczenie uzupełniające, przewidziane ustawą z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. poz. 1622, ze zm.), nie zostało w przepisie tym wymienione, co powoduje, że podlega wliczeniu do dochodu, który następnie pozostaje odnoszony do kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z u.p.s. Z wymienionego w skardze przepisu art. 9 tej ustawy wynika zaś jedynie, że ze świadczenia uzupełniającego nie dokonuje się potrąceń i egzekucji, co wcale nie oznacza, że świadczenie to nie podlega wliczeniu jako składnik dochodu mieszkańca domu pomocy społecznej celem ustalenia odpłatności za pobyt w placówce. Uznając za nieuzasadnioną argumentację skarżącego nakierowaną na wadliwość nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności Sąd uznał za niezbędne odwołanie się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2763/16 (CBOSA), w którym zauważono, że każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r., II GSK 153/09; wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r., I OSK 1129/12; i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151). Wobec powyższego przyjąć należy, że w niniejszej sprawie zmiana decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. może mieć skutek wsteczny. Okoliczności faktyczne uległy bowiem takim zmianom, że możliwe będzie ustalenie skarżącemu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w innej wysokości, niż pierwotnie ustalona. Jego sytuacja finansowa uległa bowiem istotnym modyfikacjom, które uzasadniają ustalenia takiej opłaty zgodnie z zasadami wynikającymi z u.p.s., wyjaśnionymi w powyższych rozważaniach. Konkludując stwierdzić zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, a następnie w sposób prawidłowy zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa materialnego oraz dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło zatem do naruszenia wskazywanych przez pełnomocnika skarżącego przepisów procedury, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Z tych względów skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.