I SA/Wa 888/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] - obydwie w części dotyczącej odmowy przyznania odszkodowania za działkę nr [...] zajętą pod ulicę P. w obrębie J. [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części o której mowa w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego T. D. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu połowy kosztów postępowania sądowego; 4. w pozostałej części skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania T. D. od decyzji Starosty P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod ulice [...] i [...] stanowiący działki nr [...] oraz [...] (dawniej działka nr [...]) w obrębie J. gm. R. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją Nr [...] z dnia [...].12.2009 r. Starosta P. odmówił ustalenia wysokości odszkodowania na rzecz T. D. za grunt zajęty pod ulice [...] i [...] w obrębie J., gmina R., z uwagi na fakt, iż wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony z uchybieniem terminu określonego w art.73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10 1998 r. – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz.872 z póź.zm.). Od powyższej decyzji T. D. złożył odwołanie, kwestionując zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji oraz wnosząc o jej oddalenie przedmiotowej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy organ odwoławczy podniósł, że w świetle przepisu art. 73 ust.1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 13.10.1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1.01.1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie zaś z ustępem 4 ww. artykułu, odszkodowanie, o którym mowa w ust.1 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Warunkiem przyznania odszkodowania w tym trybie jest uzyskanie decyzji deklaratoryjnej, w której zostanie wskazany właściciel gruntu, a więc podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, jak również zostanie wskazana wielkość gruntu przejętego pod drogę publiczną. Brak takiej decyzji w obrocie prawnym stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania. Wystąpienie w sprawie zagadnienia wstępnego, które musi być rozstrzygnięte przez inny organ lub sąd, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zawieszenia postępowania na zasadzie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie organ ten powinien wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie ( art.100 § 1 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy kwestia wydania decyzji , o której mowa w art.73 ust.3 ustawy z dnia 13.10.1998 r. nie była jednak zdaniem organu odwoławczego kwestią stanowiącą zagadnienie wstępne w rozumieniu art.97 § 1 pkt. 4 k.p.a Wojewoda [...] w decyzji Nr [...] z dnia [...].07.2005 r. stwierdził nabycie przez Gminę R. z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r. prawa własności nieruchomości położonej we wsi J., zajętej pod drogę publiczną – część ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...], m 2, stanowiącej część działek hip. Nr [...] i [...] pochodzących z księgi wieczystej KW Nr [...], ( d. KW [...],). Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. D. Decyzją z dnia [...].03.2006 r. Minister Transportu i Budownictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w mocy. Nie sposób zatem zgodzić się zdaniem organu ze stanowiskiem skarżącego, jakoby nie posiadał wiedzy niezbędnej do złożenia wniosku w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. Ponadto, należy podkreślić, iż określony przez ustawodawcę w art.73 ust 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. termin składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest terminem prawa materialnego i ma charakter zawitego (prekluzyjnego), a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany. Kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.07.2004 r. w sprawie SK 11/02). W sposób jasny sformułowano to także w uchwale składu 5-ciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.10.1996 r. (sygn. akt OPK 19/96, opubl. ONSA rok 1997, Nr 2, poz.56, Lex nr 29260), w której między innymi stwierdzono ,że uchybienie terminowi, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem praw podmiotowych, powoduje wygaśnięcie tego prawa. Do jego przywrócenia nie jest uprawniony ani orzekający w sprawie organ, ani też sąd, bowiem nie można tu zastosować przepisów prawa procesowego o przywróceniu terminu (art.58-60 k.p.a) ani przepisów kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia roszczeń majątkowych. W związku z tym nie mają tu znaczenia okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku zdarzeniami niezależnymi od strony. Podobne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15.09.2009 r. sygn. P 33/07, w którym orzekł, że art.73 ust.4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz.136 Nr 17, poz. 228, Nr 19 poz. 239, Nr 52, poz. 632, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100 ,poz. 1048, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2009 r. Nr 31, poz.206) w zakresie ,w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art.2, art. 32 ust.1 i art. 64 ust. 2 konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 23.04.2009 r. T. D. wystąpił do Starostwa Powiatowego z pismem, które zostało sprecyzowane w dniu 29.07.2009 r. jako wniosek o ustalenie wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod ulice [...] oraz [...]. Zatem nie budzi wątpliwości, że wniosek o ustalenie odszkodowania został złożony po upływie terminu określonego w art.73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Oznacza to zdaniem organu, iż strona nie mogła tego roszczenia skutecznie dochodzić. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. T. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszanie obowiązujących przepisów prawa, naruszenie zasad państwa prawnego oraz przysługujących mu praw chronionych konstytucyjnie poprzez: ustalenie w jednej odmownej decyzji administracyjnej o zakresie jego roszczeń w których przynajmniej jedno ma charakter cywilnoprawny i w tej części wydanie obu decyzji bez podstawy prawnej, nie rozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla ustalenia uprawnień odszkodowawczych skarżącego poprzez pominięcie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy to jest: braku decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę R. części gruntów skarżącego wykorzystywanych jako droga pod nazwą ulica [...] (brak stwierdzenia wybudowania w dacie 31.12.1998 r. drogi publicznej nie zapewnia zdaniem skarżącego organu do orzekania o prawie odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego) oraz zawinionego działania organów administracji publicznej , które świadomie nie zastosowały art.9 K.p.a w trakcie prowadzenia w 2005 r. postępowania przed Wojewodą [...] nie informując żadnego ze współwłaścicieli spornej nieruchomości o prawie do odszkodowania za przejęte grunty. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Starosty P. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł między innymi, że dopiero w dniu 8 maja 2008 r. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla m. W. I Wydziału Cywilnego (sygn. akt [...]) kończącego wieloletnie sprawy stał się właścicielem nieruchomości przylegającej do ulicy [...] i działki ewidencyjnej nr [...] przylegającej do ulicy [...], które są mniejsze o części zabrane pod drogi, dlatego też nie miał możliwości składania wniosków o odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne z których jedna ulica [...] była i jest zdaniem skarżącego drogą polną, a ulica [...] wybudowana została zanim stała się wyłączną własnością skarżącego. Zdaniem skarżącego pomimo dokonywanych bezprawnie wpisów w ewidencji ulica [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i prawa budowlanego, dlatego skarżący uważa , że w tym zakresie roszczenie skarżącego ma charakter cywilnoprawny (art.224 i 225 Kc) i do czasu ustalenia charakteru drogi w postępowaniu odrębnym decyzja o przysługującym mu odszkodowaniu nie może być podjęta. Natomiast roszczenie w części dotyczącej ulicy [...] musi być zdaniem skarżącego rozpatrzone w drodze decyzji wydanej w oparciu o art.73 ustawy – Przepisy wyprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną skarżący potwierdza że nie złożył wniosku dotyczącego ulicy [...] ponieważ nie wiedział o przysługujących mu uprawnieniach dotyczących wypłaty odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sady administracyjne sprawują kontrole działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym sąd administracyjny ocenia wydany akt zarówno pod względem jego zdolności z prawem materialnym jak i zgodności z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawna (art..134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153 , poz. 1270 ze zm.).Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] grudnia 2009 r. orzekającą o odmowie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod ulice [...] i [...] stanowiący działki nr [...] oraz [...] (dawniej działka [...]) w obrębie J. gmina R. Skarga zasługuje na uwzględnienie w części odnoszącej się do działki nr [...] stanowiącej ulicę P. Przepis art.73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, będący materialnoprawną podstawą badanej decyzji stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem ( art.73 ust.1). Należy w tym miejscu wskazać, iż celem wprowadzenia wywłaszczenia z mocy prawa było generalne i jednolite uporządkowanie kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych okolicznościach faktycznych. Cytowany przepis znajduje zatem zastosowanie wobec wszystkich nieruchomości spełniających warunki określone w ust.1 ,niezależnie od okoliczności, w jakich nastąpiło zajęcie nieruchomości i wybudowanie drogi publicznej. Potwierdzenie wywłaszczenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną następuje w drodze decyzji wojewody (art.73 ust.3). Decyzja taka nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ma więc charakter deklaratoryjny. Stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc (od chwili, gdy dany stan prawny zaistniał). Zatem rolą decyzji wydanej na podstawie art. 73 przepisów wprowadzających jest potwierdzenie wywłaszczenia konkretnej nieruchomości od dnia 1 stycznia 1999 r. Stosując zaś powołany przepis wojewoda obowiązany jest badać stan faktyczny i prawny istniejący dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wykazać, iż w odniesieniu do danej nieruchomości zostały spełnione (bądź nie) przesłanki wskazane w tym przepisie. Należy zwrócić uwagę, iż brak wydania takiej decyzji w terminie przewidzianym do złożenia wniosku o odszkodowanie( tj. do dnia 31 grudnia 2005 r.) nie stanowi przeszkody w terminowym złożeniu takiego wniosku przez byłych właścicieli. Kwestię tę przesądził Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 orzekł o zgodności z Konstytucją art.73 ust.4 cytowanej ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania go z faktem i data wydania decyzji o której mowa w ust.3 art.73 ( zob. wyrok TK z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07,OTK UZ 2009/8A/123). Natomiast decyzja o ustaleniu odszkodowania za nabyte przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa mienie wydawana jest przez właściwego starostę ( prezydenta miasta na prawach powiatu), pod warunkiem, że spełnione zostały przesłanki z art.73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz wynikające ze stosowanych odpowiednio przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości ( Dział III Rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Z przedstawionej w powyższych wywodach konstrukcji prawnej nabycia mienia, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jasno wynika, że rozpatrzenie przez Starostę P. sprawy o odszkodowanie i wydanie w tym zakresie stosownej decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...], że w stosunku nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] wystąpiły pozytywne przesłanki z art.73 ust.1 powołanej wyżej ustawy, co muszą potwierdza zgromadzone w sprawie dowody, inne niż te wymagane w sprawie o odszkodowanie. Rozstrzygnięcie o nabyciu przez podmiot publicznoprawny mienia zajętego pod drogę publiczną zawarte będzie dopiero w ostatecznej decyzji, wydanej na podstawie art.73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W niniejszej sprawie uszło uwadze organów obu instancji, że rozstrzygnięcie kwestii nabycia mienia, o którym mowa w art.73 ust.1 powołanej wyżej ustawy stanowi tzw. "zagadnienie wstępne" obligujące Starostę P. do zawieszenia z urzędu postępowania odszkodowawczego, na podstawie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w W. z dnia 11 maja 2006 r. , sygn. akt I SA/Wa 2192/05, Legalis; wyrok WSA w W. z dnia 11 września 2006 r. ,sygn. akt I SA/Wa 1091/06, Legalis). Należy bowiem zauważyć, że dopiero z decyzji wydanej w sprawie o stwierdzenie nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zajętej pod drogę publiczną (jeśli postępowanie administracyjne potwierdzi, że tak faktycznie było) będzie wynikało, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. skarżący był jej właścicielem. Kwestia ta nie podlega ustaleniu w sprawie o odszkodowanie, ponieważ Starosta P.jest w tym zakresie związany ustaleniami ostatecznej decyzji wydanej w przedmiocie nabycia mienia zajętego pod drogę. W tym pierwszym postępowaniu Wojewoda będzie również zobowiązany do dokonania oceny wpływu na sprawę okoliczności podnoszonych przez skarżącego. Trzeba bowiem pamiętać, że o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ust 4 i 5 może ubiegać się wyłącznie osoba fizyczna, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była właścicielem przedmiotowej nieruchomości bądź podmiot, który po tej dacie nabył od tej osoby roszczenie o odszkodowanie, pod warunkiem, że osoba uprawniona w zakreślonym przez ustawę terminie złożyła stosowny wniosek. Tymczasem w aktach przedmiotowej sprawy brak jest decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego przedmiotowej nieruchomości (dz. ew. nr [...]), ani też żadnych dokumentów że takie postępowanie przed Wojewodą toczy się. W ocenie Sądu bez wyjaśnienia tej kwestii decyzja Starosty P. z dnia [...].12.2009 r. i Wojewody [...] z dnia [...].03.2010 r. odmawiająca przyznania odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne w części dotyczącej działki nr [...] ( stanowiącej ulicę [...]) są przedwczesne, a w konsekwencji wydane z naruszeniami art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny poczynić ustalenia odnośnie postępowania dotyczącego stwierdzenia nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości stanu sprawy o stwierdzenie nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną stanowiącej działkę nr [...]. W sytuacji ,gdyby okazało się, że sprawa ta nie zawisła przed organem, bądź jest w toku organ powinien zawiesić postępowanie o odszkodowanie na podstawie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. i podjąć czynności o których mowa w art.100 § 1 k.p.a. Natomiast decyzja Starosty P. i Wojewody [...] w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu T. D. odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną ulicę [...] stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] zdaniem Sądu jest prawidłowa i zgodna z obowiązującym prawem dlatego też Sąd w tej części skargę oddalił. Bezspornym jest bowiem, że skarżący T. D. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w dniu 23.04.2009 r.- tj. po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4 –ustawy z dnia 13.10.1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), co oznacza że roszczenie o wypłatę odszkodowania wygasło. Jednoznaczne brzmienie tego przepisu wskazuje, że nie jest możliwe przyznanie odszkodowania osobie, która złożyła stosowny wniosek po 31 grudnia 2005 r.,ponieważ wygaśnięcie roszczenia jest definitywne i nieodwracalne. Roszczenie, które wygasło, nie może odzyskać bytu prawnego bez względu na okoliczności. W szczególności bez znaczenia jest kwestia świadomości i wiedzy strony ubiegającej się o odszkodowanie oraz jej ewentualnego zawinienia w przekroczeniu terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt. lit.c oraz art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.206 powyższej ustawy z powodu częściowego uwzględnienia skargi uznając jej zasadność w połowie.