I SA/Wa 89/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie: sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi T. F. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 czerwca 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 242/17 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego T. F. sumę pieniężną w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego T. F. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. T. F., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 242/17. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako: organ/Prezydent) do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną hip. nr [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżący wskazał, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostały wystosowane przez skarżącego wezwania organu do wykonania wyroku, jak również nie odniosła skutku okoliczność wymierzenia organowi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 23 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 344/18, 14 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1908/18, 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 780/19 i 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2373/19 grzywny odpowiednio w kwotach: 1000 zł, 2000 zł, 3000 zł i 3000 zł za niewykonanie powołanego wyroku z 2017 r. – co w pełni uzasadnia niniejszą skargę. Jednocześnie skarżący podkreślił, że organ od prawie 3 lat zwleka z wykonaniem prawomocnego wyroku, a bezczynność organu ma charakter rażący oraz budzi obawę skarżącego, że decyzja w sprawie nie zostanie wydana o ile Sąd nie zastosuje bardziej radykalnych środków, co uzasadnia również przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości. Skarżący ponosi wymierną szkodę, gdyż nie może dysponować kwotą odszkodowania, która mu się słusznie należy. Zdaniem skarżącego postępowanie organu w niniejszej sprawie wykazuje wysoki stopień lekceważenia zarówno strony postępowania jak i przede wszystkim prawomocnego wyroku Sądu zobowiązującego organ do wydania decyzji. Wobec powyższego skarżący wniósł o: 1) wymierzenie Prezydentowi grzywny w maksymalnej wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 2) stwierdzenie, ze bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, wskazując, że postępowanie w sprawach odszkodowawczych polega m.in. na gromadzeniu dokumentów potwierdzających prawa podmiotowe wnioskodawcy do ubiegania się o odszkodowanie, ustalaniu wszystkich osób uprawnionych, określeniu aktualnego właściciela gruntu, pozyskaniu map sytuacyjnych, występowaniu do sądu wieczystoksięgowego po zaświadczenia hipoteczne i do biegłych po opinie, a także sprawdzeniu czy przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W dniu [...] sierpnia 2020 r. organ, gromadząc materiał dowodowy, zwrócił się do Archiwum Państwowego w [...] o przekazanie szeregu dokumentów dotyczących nieruchomości. Jednocześnie pismem również z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ wyznaczył, zgodnie z art. 36 § 1 kpa, termin rozpatrzenia wniosku do dnia 30 października 2020 r. W dniu 10 lutego 2020 r. do organu wpłynęła dokumentacja z Archiwum Państwowego, o którą organ wnosił pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Ponadto organ zlecił rozliczenie granic dawnej nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych przez uprawnionego geodetę co jest niezbędne przy badaniu przesłanek określonych w art. 215 ugn, a o powyższych czynnościach skarżący był informowany. W ocenie Prezydenta nie jest możliwe zakończenie postępowania bez uzyskania rozliczenia geodezyjnego określające granice dawnej nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych, a także pozwalające na zbadanie przesłanek z art. 215 ugn. Ponadto wskazał, że stan pandemii, a w związku z czym utrudnienia w dostępie do dokumentacji sądów, archiwów zarówno przez organ jak i geodetów wykonujących zlecenia przekłada się bezpośrednio na terminy pozyskiwania dokumentacji, a w efekcie na wydłużenie trwających postępowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 ppsa). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 ppsa). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 242/17, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną hip. Nr [...] - w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym powołanym wyżej wyrokiem wpłynęły do organu 27 września 2017 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ppsa, rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 27 grudnia 2017 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wielokrotnych wezwań przez skarżącą do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniami tutejszego Sądu z dnia: 23 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 344/18, 14 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1908/18, 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 780/19 i 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2373/19 grzywny odpowiednio w kwotach: 1000 zł, 2000 zł, 3000 zł i 3000 zł za niewykonanie ww. wyroku z dnia 5 czerwca 2017 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Do dnia orzekania w niniejszej sprawie wniosek odszkodowawczy nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wspomnianego wyroku z dnia 5 czerwca 2017 r. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 kpa) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w kwocie 5000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ppsa i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już piąta grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie ukaranie organu grzywnami w kwotach od 1000 zł do 3000 zł nie przyniosło żadnego skutku w kwestii rozpoznania opisanego wniosku odszkodowawczego. Wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 ppsa ma za zadanie bowiem nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 ppsa - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo ukarania go uprzednio czterokrotnie grzywnami za niewykonanie wyroku – nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 3,5 roku od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów warszawskich należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowane przez niego czynności mogły być wykonane w dużo krótszym czasie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Od dnia 18 marca 2020 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SA/Wa 2373/19 o ukaranie Prezydenta po raz czwarty grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2017 r. organ pierwszą czynność w sprawie, mającą odzwierciedlenie w materiale dowodowym, dokonał dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r., kiedy wystąpił do Archiwum Państwowego w [...] o przekazanie niezbędnej dokumentacji. Jednocześnie pismem również z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ zawiadomił pełnomocnika skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy i planowanym terminie rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego na dzień [...] października 2020 r. Następnie pismem z dnia [...] października 2020 r. skarżący wezwał organ do wykonania powołanego wyroku z 2017 r. Wezwanie to pozostało jednak bez odpowiedzi i skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. wniósł do Sądu niniejszą skargę na niewykonanie wyroku. Przedstawiony sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Przy czym Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. W odniesieniu do podniesionej przez organ, w odpowiedzi na skargę, niemożności zakończenia postępowania bez uzyskania rozliczenia geodezyjnego określającego granice dawnej nieruchomości hipotecznej w obecnych działkach ewidencyjnych, a także pozwalającego na zbadanie przesłanek z art. 215 ugn zauważyć należy, iż z akt administracyjnych nie wynika aby organ zlecił wykonanie takiego rozliczenia geodezyjnego. Ponadto podniesiony przez organ fakt wydłużenia postępowania spowodowany stanem pandemii i wynikającymi z tego utrudnieniami w dostępie do dokumentacji sądów oraz archiwów nie może stanowić wystarczającego usprawiedliwienia braku rozpatrzenia wniosku odszkodowawczego w okolicznościach niniejszej sprawy, w której organ nie wykonuje prawomocnego wyroku Sądu ponad 3,5 roku. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ppsa.