I SA/Wa 896/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi E. T., K. T., M. T., M. O., J. D. i W. D. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących E. T., K. T., M. T., M. O., J. D. i W. D. solidarnie kwotę 542 (pięćset czterdzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu wniosku E. T., K. T., M. T., M. O. i J. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] października 1957 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...], tom [...], wkl. [...], o pow. [...] m2, stanowiącej działki nr [...] i [...], będącej współwłasnością tabularną E. Z., B. Z. i K. Z. oraz umorzył postępowanie odwoławcze. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Orzeczeniem z dnia [...] października 1957 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. orzekło w punkcie 2 o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej [...], tom [...], wkl. [...], o pow. [...] m2, stanowiącej działki nr [...] i [...], będącej współwłasnością tabularną E. Z., B. Z. i K. Z. Pismem z dnia 18 kwietnia 2005 r. E. T., K. T., M. T., M. O. i J. D. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] października 1957 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] października 1957r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 20 września 2010 r. E. T., K. T., M. T., M. O. i J. D. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] i umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ podał, że na podstawie art. 19 Kpa organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zgodnie z art. 157 § 1 Kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 Kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Minister wskazał, że - co do zasady - właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala się, gdy nastąpiła zmiana kompetencji organów, z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. Minister zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie kwestionowane orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) – zwanego dalej "dekretem". Zgodnie z art. 10 dekretu, organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu było w pierwszej instancji prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, na podstawie art. 24 ust. 2 dekretu rozpatrywała Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Minister zauważył, że w przedmiotowej sprawie strony nie złożyły odwołania od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] października 1957r., nr [...], czego potwierdzeniem jest znajdująca się w aktach sprawy adnotacja z dnia 30 listopada 1957 r., z której wynika, że przedmiotowe orzeczenie jest prawomocne. Mając powyższe na uwadze Minister wskazał, że w aktualnym stanie prawnym sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, który zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia. Na podstawie art. 9a tej ustawy organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest wojewoda. W ocenie Ministra, w niniejszej sprawie właściwym organem do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] października 1957 r., nr [...] jest zatem Wojewoda [...]. Minister zaznaczył, że pogląd ten został zaaprobowany przez Prezesa Rady Ministrów m.in. w rozstrzygnięciach sporów o właściwość w podobnych stanach faktycznych między Ministrem Infrastruktury, a Wojewodą [...] oraz Wojewodą [...] (rozstrzygnięcia o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Minister wskazał, że na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części. Uznając, że postępowanie było bezprzedmiotowe z powodu niewłaściwości Ministra Infrastruktury (poprzednika Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) Minister uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] i umorzył postępowanie prowadzone obecnie przed Ministrem Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Od decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] E. T., K. T., M. T., M. O., J. D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący wnieśli o: 1) stwierdzenie w całości nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], ewentualnie - w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt 1) - o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania przed Sądem, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1) rażące naruszenie przepisów art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 2 i art. 5 § 2 pkt 4, art. 19 i art. 20 oraz art. 6 i art. 7 Kpa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] października 1957 r., nr [...]) jest Wojewoda [...], a nie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej; 2) rażące naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 105 Kpa poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania; 3) rażące naruszenie przepisu art. 153 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2010 r., sygn. I SAB/Wa 4/10 zobowiązującym Ministra Infrastruktury do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżących wszczynającego przedmiotowe postępowanie; 4) rażące naruszenie przepisów art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 Kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd podziela stanowisko E. T., K. T., M. T., M. O. i J. D., że w niniejszej sprawie Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając jako organ odwoławczy, naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1 i art. 157 § 1 w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 i art. 17 pkt 2 Kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Trafne jest - co do zasady - stanowisko Ministra, że istnieje koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 Kpa, polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania i koncepcja ta znajduje potwierdzenie w orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie (np. M. Jaśkowska - komentarz do art. 157 Kpa, LEX 2009, niepublikowane postanowienie NSA z dnia 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 1484/03). Zgodnie z tą koncepcją organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 kpa, określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od konkretnej regulacji odpowiednio organy wyższego stopnia. Minister pominął jednak to, że nie jest to jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia właściwości organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. Trafnie wskazali skarżący, że w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych istotne znaczenie ma wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98 (OSNP/1999/9/293), który - co jest istotne - ukształtował kilkunastoletnią, powszechną praktykę ustalania właściwego ministra jako organu wyższego stopnia, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni kilkunastu lat, mimo zmian we właściwości organów odnośnie wywłaszczenia. W powołanym powyżej orzeczeniu Sąd Najwyższy stwierdził, że właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Oznacza to, zdaniem Sądu Najwyższego, że organem wyższego stopnia w stosunku do organem stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej było prezydium wojewódzkiej rady narodowej (art. 10 ust. 1 dekretu) jest właściwy w sprawie minister w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa. Zdaniem Sądu, w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczeń, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych nie można pominąć odmiennej, kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji - zasady demokratycznego państwa prawnego (np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 grudnia1997 r. sygn. akt K 22/96, OTK 1997/5-6/71). Jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to w ocenie Sądu nie istnieją uzasadnione powody, aby od tej praktyki odstąpić. Takich zmian nie wprowadziły przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), zwłaszcza art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Sąd w składzie tu orzekającym stoi na stanowisku, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie powinien stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnych w określonej kategorii spraw, ale zawsze należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który zalicza do zadań wojewody określoną sprawę i przewiduje kompetencje wojewody do jej załatwienia. Regulacja art. 7 Konstytucji wyraźnie wskazuje na obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a zatem wojewoda zobowiązany jest do działania w granicach kompetencji przewidzianych w ustawach szczególnych, tj. dotyczących spraw określonego rodzaju. Wojewoda może w sposób władczy kształtować uprawnienia i obowiązki jednostek w drodze decyzji administracyjnej, tylko jeżeli ustawa szczególna przyznaje mu do tego kompetencje. Dlatego też, w ocenie Sądu, także przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 wspomnianej ustawy z 2009 r. wskazuje, jak się wydaje, jedynie na potencjalne ("ustrojowe") kompetencje wojewody jako organu wyższego stopnia, jeśli taką kompetencję można wyprowadzić z przepisów dotyczących określonych rodzajów spraw. Samo zatem wejście w życie tej ustawy nie uzasadnia odstąpienia od dotychczasowej praktyki stosowania prawa, wynikającej ze wskazanego wcześniej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98. Zdaniem Sądu, pogląd wyrażony w tym wyroku jest aktualny w sprawach dotyczących orzeczeń wydawanych na gruncie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w których również kompetencja do rozstrzygania o wywłaszczeniu nieruchomości w pierwszej instancji przypisana była prezydiom wojewódzkich rad narodowych (art. 10 dekretu). Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej błędnie zatem uznał, że Minister Infrastruktury nie był właściwy do załatwienia sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] października 1957 r., nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że naruszenie wskazanych wyżej przepisów Kpa miało charakter rażący. Sąd zauważa, że przepisy Kpa nie regulują wprost w jaki sposób należy ustalać właściwość organu wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 Kpa (organu nadzoru) w stosunku do nieistniejącego już organu, który wydał decyzję w poprzednim systemie ustrojowym. Reguły postępowania w takich przypadkach były wypracowywane i są nadal w orzecznictwie sądowym najwyższego szczeble (orzecznictwie SN i NSA). W tej sytuacji nie można zarzucić Ministrowi, który zastosował jedną z możliwych zasad ustalania organu wyższego stopnia, działania w warunkach rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Błędy w wykładni prawa, także przepisów o właściwości, nie sposób bowiem zakwalifikować jako błędów oczywistych - błędów organu polegających na działaniu wbrew jednoznacznemu nakazowi zawartemu w przepisie prawa. Za wadliwe należało także uznać orzeczenie przez Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i o umorzeniu postępowania odwoławczego. Sąd zwraca uwagę, że na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kpa organ odwoławczy uprawniony jest do uchylenia i do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania pierwszej instancji. Z porównania osnowy decyzji z treścią jej uzasadnienia wynika, że intencją organu było umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego, a zatem rozstrzygnięcie w zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego należało potraktować jako niezamierzoną omyłkę. Sprzeczność tego rodzaju jaka wystąpiła pomiędzy uzasadnieniem decyzji, a jej rozstrzygnięciem Sąd zakwalifikował jako istotne naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kpa mające wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił argumentów skargi, co do tego, że w niniejszej sprawie Minister działał z rażącym naruszeniem art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Trzeba bowiem wskazać, że nie jest tak jak twierdzą skarżący, że w prawomocnym wyroku z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt I SAB/Wa 4/10 WSA w Warszawie zobowiązał Ministra do wydania decyzji merytorycznej w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] października 1957 r., nr [...]. Z sentencji tegoż wyroku wynika, że Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności nie wskazując konkretnie rodzaju rozstrzygnięcia. Wobec tego Sąd uznał, że skoro organ wydał rozstrzygnięcie, ale o charakterze kasacyjnym, to nie można było uznać takiego działania za rażąco naruszające art. 153 Ppsa. Nie jest także - zdaniem Sądu – zasadny zarzut działania z rażącym naruszeniem art. 8, art. 9, art. 11 i art. 12 Kpa. Jeżeli chodzi o trzy pierwsze przepisy to Sąd zwraca uwagę, że w uzasadnieniu decyzji odwoławczej Minister wskazał, co było powodem uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania administracyjnego. Pomijając kwestię błędnej interpretacji przepisów o właściwości zaprezentowany przez organ odwoławczy sposób rozstrzygnięcia sprawy był reakcją na sposób rozstrzygania przez Prezesa Rady Ministrów sporów o właściwość zaistniałych w analogicznych sprawach pomiędzy Ministrem Infrastruktury, a właściwymi wojewodami. Motywacja organu nie była zatem dowolna. Jeżeli zaś chodzi o art. 12 Kpa to ocena, co do rażącego naruszenia tego przepisu ma istotne znaczenie na gruncie sprawy ze skargi na bezczynność organu, co wynika z przepisu art. 149 § 1 Ppsa. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister rozpozna wniosek E.T., K. T., M. T., M. O., J. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], mając na uwadze zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).