I SA/Wa 898/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) asesor WSA Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 lutego 2024 r. nr KO C/795/Sr/24 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 5 stycznia 2024 r. nr UD-XXII-WSS/8250/006036/2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 21 lutego 2024 r., nr KOC/795/Sr/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania M. W. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 5 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że 25 lipca 2023 r. wpłynął wniosek M. W. o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką B. D.. Organ I instancji wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje matce lub ojcu, a także innym osobom zobowiązanym do alimentacji, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem organu warunkiem nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest okoliczność, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku lub w trakcie nauki nie później niż do 25 roku życia. Po ponownym przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego ustalono, że B. D. legitymuje się orzeczeniem z 15 września 1983 r. o zaliczeniu do pierwszej grupy inwalidzkiej na stałe, co jest równoznacznie ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Nie jest możliwe ustalenie, kiedy powstała niepełnosprawność. B. D. jest osobą rozwiedzioną, ma czworo dzieci. Oprócz M. W. ma córkę A. S. lat [...], która mieszka i pracuje w [...], ma własną rodzinę i opiekuje się teściami w podeszłym wielu. Ma także dwóch synów: M. D. lat [...], który nie utrzymuje kontaktu z rodziną i T. D. lat [...], który mieszka i pracuje w Irlandii. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 10 sierpnia 2023 r. wynikało, że M. W. stale opiekuje się niepełnosprawną matką, jednakże z uwagi na niespełnienie warunku wynikającego z art. 17 ust. 1b ustawy, tj. powstanie niepełnosprawności w wieku 38 lat oraz z uwagi na fakt, iż bezrobotni synowie mogliby również zająć się matką, organ odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Z ponownego wywiadu środowiskowego z 30 listopada 2023 r. wynika, że stan faktyczny w rodzinie B. D. jest inny niż przedstawiono to w poprzednim wywiadzie. Organ stwierdził, że w tej sytuacji nie da się ustalić czy spełnione zostały wszystkie warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Prezydent uznał, że pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 przepis art. 17 ust. 1b ustawy organ ma obowiązek stosować. Odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy złożyła M. W.. Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że przy orzekaniu w takiej sprawie konieczne jest wzięcie pod uwagę treść i skutki wynikające z wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec tego powoływanie się na ten przepis nie może być podstawą wydania decyzji odmownej. Kolegium wskazało, że z ustaleń faktycznych wynika, że niepełnosprawna B. D. ma czworo dzieci, które mogłyby się podzielić obowiązkami w zakresie opieki nad matką. Nawet, jeżeli osobiście nie mogą takiej opieki sprawować to powinny partycypować w kosztach sprawowania opieki. W równym bowiem stopniu ciąży na nich taki obowiązek. Organ wyjaśnił, że nie weryfikuje samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób, gdyż w tej kwestii wypowiedział się właściwy organ w orzeczeniu o niepełnosprawności, jednakże jeżeli sytuacja faktyczna związana z opieką nad osobą niepełnosprawną jest taka, że wnioskujący może podjąć pracę choćby w niepełnym zakresie lub na równi z nim obowiązek opieki ciąży na innych członkach najbliższej rodziny, to przesłanka niepodejmowania zatrudnienia przez jedną osobę nie jest spełniona. W niniejszej sprawie taka sytuacja występuje. Cztery osoby mogą się podzielić obowiązkami w zakresie opieki nad niepełnosprawną matką, czy to w formie osobistej opieki, czy też w formie partycypacji w kosztach opieki. Kolegium powołało art. 128 k.r.o i wskazało, że okoliczność sprawowania faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie jest wystarczającą do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca ściśle powiązał prawo do tego świadczenia z obowiązkiem alimentacyjnym, przewidzianym w art. 128 k.r.o., ciążącym na krewnych w linii prostej oraz rodzeństwie. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosła M. W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że zalicza się do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia, będąc jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż rodzeństwo skarżącej może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów powinna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 5 stycznia 2024 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wniosła także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie sprzeciwił się rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Należy uznać za prawidłowe stanowisko Kolegium, że przepis art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390) w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jako niezgodny z Konstytucją, nie może być stosowany w dotychczasowym brzmieniu. Rozważania Kolegium w tej części znajdują bowiem potwierdzenie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 oraz w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Niewątpliwie córka jest osobą na której, w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie art. 17 ust. 1 ustawy w żaden sposób nie dookreśla pojęcia opieki. Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres lub charakter sprawowanej opieki. Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o stałość opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, tj. 24 godziny na dobę (zob.: B. Chludziński [w:] P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17; wyroki: NSA z 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/2, WSA w Rzeszowie z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 590/19; WSA we Wrocławiu z 6 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 287/19; WSA w Gliwicach z 25 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 970/19). W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Jak wynika z orzeczenia wymaga opieki innej osoby. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, treść orzeczenia o niepełnosprawności jest wiążąca dla organów orzekających w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Natomiast do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne znajduje się w kręgu podmiotów legitymowanych do przyznania świadczenia i czy faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (wyrok NSA z 15 października 2021 r., sygn. akt I OSK 643/21). Legitymowanie się przez osobę pozostającą pod opieką innej osoby, która występuje o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza, że osoba niepełnosprawna wymaga w codziennym funkcjonowaniu takiej pomocy i wsparcia ze strony innych osób. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rozpoznawanej sprawie organy nie kwestionowały samego faktu sprawowania opieki przez skarżącą nad matką. Z przeprowadzonych 10 sierpnia 2023 r. i 30 listopada przez pracownika socjalnego wywiadów środowiskowych wynika, że skarżąca sprawuje opiekę nad matką. Dwa lata wcześniej przeprowadziła się do matki i opiekuje się nią. Matka ma [...] lat. Cierpi na [...] i [...]. Ma problemy z poruszaniem się z uwagi na przebyte złamanie [...], niedowład kończyn dolnych (ortezy na obydwu nogach). B. D. w obrębie mieszkania z trudem porusza się na wózku i za pomocą kul oraz z pomocą osoby trzeciej. Wnioskodawczyni świadczy jej wszelką pomoc, w tym dotarciu do toalety, czynnościach higienicznych, przygotowuje posiłki i podaje je, sprząta, podaje leki, robi zakupy. Z wywiadu przeprowadzonego 30 listopada 2023 r. wynika, że stan zdrowia B. D. pogorszył się i wobec tego wymaga jeszcze większej pomocy i opieki. Rodzeństwo skarżącej – siostra opiekuje się dwójką dzieci i starszymi teściami. Brat T. od 20 lat przebywa za granicą. Brat M. od kilkunastu lat nie utrzymuje kontaktu z matką i rodzeństwem. Jak ustalił pracownik socjalny skarżąca jest jedyną osobą, która jest w stanie zaopiekować się matką. Opieka sprawowana przez skarżącą ma charakter stały. Skarżąca od 2 lutego 2019 r. prowadziła działalność gospodarczą, która zawiesiła 29 września 2020 r. aby opiekować się matką. Jak wynika z orzecznictwa sądowego zawieszenie działalności gospodarczej należy uznać za faktyczną rezygnację z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 12 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 1625/22). Podnieść należy, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy nie zakreśla ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie - po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia - wystąpi o świadczenie pielęgnacyjne. Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy powinna być dokonywana adekwatnie do czasu, w którym wnioskodawca występuje o przyznanie świadczenia. Istotne jest więc, czy w dniu złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (w niniejszej sprawie 25 lipca 2023 r.) skarżąca spełnia ustawowe przesłanki do jego przyznania. Kluczowym jest, że stan zdrowia matki skarżącej w chwili złożenia wniosku, doprowadził do konieczności sprawowania nad nią stałej opieki, a wobec tego, czy opieka ta uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Niewątpliwie konieczność objęcia niepełnosprawnego członka rodziny opieką i jej permanentne sprawowanie uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Wskazać należy, że system świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, wymuszającej rezygnację z zatrudnienia lub niepodejmowaniem tego zatrudnienia. Nie tylko więc rezygnacja z zatrudnienia stanowi o spełnieniu przesłanki niezbędnej do uzyskania świadczenia, ale też warunki do przyznania świadczenia należy uznać za spełnione, jeżeli wnioskujący nie podejmuje zatrudnienia w związku z obiektywnie zaistniałą koniecznością sprawowania opieki. Wbrew stanowisku organu, jako niemającą wpływu na uprawnienie skarżącej do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego należy ocenić okoliczność, że skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie ogranicza bowiem prawa do przyznania świadczenia wyłącznie do sytuacji, w których osoba wymieniona w art. 17 ust. 1 pkt 4 jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sytuacji, gdy opieki podejmuje się jeden z członków rodziny, który należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na istnienie innych osób, które mogłyby świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 675/22 oraz WSA w Warszawie z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2366/22). W orzecznictwie podkreśla się, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Jeżeli zatem skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie, dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem (wyrok WSA w Gliwicach z 27 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 737/21, wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 834/21). Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy oraz art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Nieuprawnione jest więc stanowisko organów, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia z przyczyn wskazanych w decyzjach. Sąd zwraca uwagę, że od 1 stycznia 2024 r. weszły w życie przepisy ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429), które w zasadniczy sposób zmieniły dotychczasowe warunki przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych. Niemniej jednak na podstawie art. 63 ust. 1 tej ustawy w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Przy czym art. 63 ust. 1 tej ustawy uzależnia zastosowanie przepisów dotychczasowych od powstania prawa, a nie jego stwierdzenia w decyzji. O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przesądza zaistnienie wymaganych przez prawo przesłanek w chwili złożenia wniosku. W konsekwencji art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed 1 stycznia 2024 r. organ rozpatrując ten wniosek po 1 stycznia 2024 r. zobowiązany jest ustalić i ocenić, czy wnioskodawca spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa oraz art. 135 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w zw. z art. 205 ppsa (pkt 2 sentencji wyroku). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 2 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.