I SA/Wa 900/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lutego 2021 r., którą - w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111) - odmówiono E. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem S. T. Organ I instancji zaakcentował, że niepełnosprawność ojca wnioskodawczyni istnieje od [...] grudnia 2014 r., tj. od 75 roku życia, podczas gdy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia. Organ odwoławczy podzielając spostrzeżenia i ocenę dokonaną przez organ pierwszej instancji podkreślił, że warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustala art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Warunkiem istotnym przyznania tego świadczenia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium zaznaczyło, że E. K. w dniu 25 stycznia 2021 r. złożyła oświadczenie, że nie pracuje zawodowo i nie ma żadnych dochodów (renty, emerytury, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego czy świadczenia przedemerytalnego). Ojciec wnioskodawczyni ma ustaloną niepełnosprawność w stopniu znacznym od [...] grudnia 2014 r., czyli od 75 roku życia. W tym przypadku – zdaniem Kolegium - nie została zatem spełniona żadna przesłanka warunkująca przyznanie wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, wobec czego zaskarżonej decyzji nie można uznać za wadliwą. Skargę na powyższą decyzję złożyła E. K. podnosząc zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP. Podkreśliła, że sprawuje codzienną nieprzerwaną opiekę nad ojcem, którego pogarszający się stan zdrowia i podeszły wiek wymusił rezygnację przez nią z pracy zarobkowej. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci kopii wniosku o rozwiązanie umowy na mocy porozumienia stron z dnia [...] listopada 2020 r., na okoliczność rezygnacji przez skarżącą z pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia ojcu stałej opieki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Organ wywiódł, że skarżąca w toku postępowania stwierdziła, że nie pracuje zawodowo i nie posiada żadnych dochodów. Dopiero w uzasadnieniu skargi podała, że jednak zrezygnowała z zatrudnienia, aby opiekować się niepełnosprawnym ojcem, chociaż miało to miejsce już w listopadzie 2020 r. Ponadto organ zauważył, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wyeliminował z obrotu prawnego przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją lecz tylko wskazał na jego wadliwość. Mimo upływu ponad 6 lat od daty wydania wyroku przepisy ustawy nie zostały zmienione przez sejm RP. Organy administracji publicznej nie są legitymowane do zmiany przepisów prawa we własnym zakresie, wobec czego zmuszone są do stosowania istniejącego porządku prawnego. W ocenie Kolegium decyzja wydana przez organ pierwszej instancji była prawidłowa, zgodna z przepisami prawa i ustalonym w sprawie stanem faktycznym, wobec czego brak było podstaw do jej zmiany lub uchylenia. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2021 r. Sąd dopuścił dowód zgłoszony w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawne przesłanki dla rozpoznania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ustala art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w ust. 1 przewiduje, że świadczenie to przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest zauważenie, że odmowa przyznania E. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem nastąpiła wobec przyjęcia, że nie został spełniony warunek ustalony w art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również nie doszło do "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", do czego odwołuje się wprost art. 17 ust. 1 ww. ustawy. W odniesieniu do pierwszej rozważonej przez organ przesłanki, której niespełnienie skutkowało odmową przyznania wnioskowanego świadczenia, zauważyć trzeba, że Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (publ. OTK-A 2014/9/10) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w przywołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać. Zauważyć zatem trzeba, że przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W orzecznictwie podkreśla się zatem, że niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ustawy, która została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 899/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1202/20) W świetle powyższego Sąd uznał, że nieusprawiedliwionym jest w realiach rozpoznawanej sprawy przyjęcie przez organy, iż ustalenie niepełnosprawności w stopniu znacznym od 75 roku życia u wymagającego opieki ojca skarżącej, nakazuje odmówić przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wyjaśniono powyżej, organ zobowiązany jest zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem tej części przepisu, która z dniem 21 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W tej sytuacji należało następnie poddać ocenie negatywne ustalenie organu drugiej instancji w odniesieniu do przesłanki ustalonej przepisem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. wystąpienia w sprawie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną opieką. Na gruncie tego przepisu w piśmiennictwie zauważa się, że ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w ust. 1 i 1a tego przepisu pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym należy odróżnić pojęcie niepodejmowania i rezygnacji z zatrudnienia. Ten związek przyczynowo-skutkowy winien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia, musi bowiem się opiekować niepełnosprawnym. Drugi przypadek występuje w sytuacji, gdy potencjalny świadczeniobiorca rezygnuje z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym, o którym stanowi art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. (Małysa-Sulińska K. (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015) Zdaniem Sądu, argumentacja organu drugiej instancji na tle okoliczności faktycznych sprawy jest w tym zakresie wadliwa. Organ wiąże brak spełnienia powyższej przesłanki ze złożonym w sprawie oświadczeniem skarżącej, że nie pracuje zawodowo i nie ma żadnych dochodów. Tymczasem - w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – okoliczność niepodejmowania pracy jest, obok rezygnacji z zatrudnienia, przesłanką pozytywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile oczywiście zachodzi jednocześnie opisany wyżej związek przyczynowo-skutkowy. W sprawie nie jest kwestionowane, że ojciec skarżącej, wdowiec, wymaga stałej i długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wynika to wprost z orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] stycznia 2015 r. o zaliczeniu S. T. do znacznego stopnia niepełnosprawności. Skarżąca złożyła oświadczenie z 25 stycznia 2021 r., że nie pracuje zawodowo, nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, ani też innych świadczeń z zakresu ubezpieczeń społecznych. Powyższe powinno skłonić organ do dokonania ustaleń, czy zachodzi związek pomiędzy sprawowaną aktualnie przez skarżącą opieką i niepodjęciem przez nią zatrudnienia. Organ obowiązkowi temu nie sprostał. Nie dokonał jakiejkolwiek oceny braku aktywności zawodowej skarżącej. Tymczasem, jak wynika z przedłożonego wraz ze skargą pisma, w dniu [...] listopada 2020 r. skarżąca wystąpiła do pracodawcy o rozwiązanie umowy o pracę zawartej w dniu [...] listopada 2018 r., na mocy porozumienia stron. W tej sytuacji przyjąć należało, że odmawiając skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego organy administracji naruszyły, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przepisy postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również przepisy prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji będzie zobowiązany uwzględnić powyżej przedstawioną ocenę prawną, mając w szczególności na uwadze, że świadczenie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest przyznawane za samą opiekę nad rodzicem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).