I SA/Wa 906/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Spółdzielni [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Spółdzielni [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni [...] (dalej "Spółdzielnia") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] orzekającej o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] i [...] z obrębu [...], obecnie ul. [...] na rzecz W. D., W. P. D., G. S. D., M. M. M. i M. A. M. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Spółdzielnia wnioskiem z dnia 14 marca 2014 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Uzasadniając swój interes prawny Spółdzielnia wskazała, że użytkuje przedmiotową nieruchomość i zawarła umowę najmu z jej użytkownikami wieczystymi oraz że skierowała wnioski w trybie art. 204 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o ustanowienie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji pozwoliłoby Spółdzielni na złożenie pozwu przeciwko Gminie [...] o wydanie orzeczenia zastępującego oświadczenie woli Gminy w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., działając na podstawie art. 61a § 1 kpa i art. 157 § 1 kpa, odmówiło wszczęcia postępowania uznając, że Spółdzielnia nie ma interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, a tym samym nie przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Na poparcie twierdzeń organ przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz podkreślił, że Spółdzielnia potwierdza, iż nie dysponuje tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, zawarła jedynie umowę najmu co do działki nr [...]. Z treści księgi wieczystej nr [...] również wynika, że nie przysługuje jej żadne prawo rzeczowe do nieruchomości. Spółdzielnia wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionując stanowisko organu co do braku interesu prawnego Spółdzielni w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Dodatkowo w piśmie złożonym w dniu 22 czerwca 2016 r. powołano decyzję SKO w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], podnosząc, że dotyczy ona tego samego stanu faktycznego, zatem należy zastosować analogiczne argumenty na rzecz stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta [...]. SKO w [...] ustaliło, że decyzja z dnia [...] maja 2016 r. rozstrzygała sprawę sprzeciwu Prokuratora Okręgowego, który decyzji z dnia [...] marca 2012 r. zarzucił rażące naruszenie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – dalej "dekret", polegające na ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób, które nie są następcami prawnymi dawnych właścicieli nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. odmówiono stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji i procedowany jest wniosek o ponowne rozstrzygnięcie tej sprawy. Spółdzielnia nie jest uczestnikiem tego postępowania. SKO w [...] rozpoznając ponownie sprawę utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. podzielając pogląd w sprawie braku posiadania przez Spółdzielnię przymiotu strony. Organ zaznaczył ponadto, że dodatkową przeszkodę we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012 r. stanowiła okoliczność, iż doszło już do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji w wyniku sprzeciwu wniesionego przez Prokuratora Okręgowego. Postępowanie to jest w toku. SKO w [...] podkreśliło, że żądanie Spółdzielni i sprzeciw Prokuratora Okręgowego są przedmiotowo tożsame i brak jest możliwości wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie na żądanie podmiotu, który nie wykazał legitymacji materialnoprawnej. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania oraz przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieuznanie Spółdzielni za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] wydanej w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 dekretu, a w konsekwencji — odmowę wszczęcia tego postępowania, pomimo iż postępowanie to dotyczy interesu prawnego Spółdzielni, bowiem Spółdzielni przysługuje na podstawie art. 204 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do działki nr 5/7, której dotyczy decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności, - art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 252 k.c. w zw. z art. 244 § 1 k.c. w zw. z art. 251 k.c. w zw. z art. 233 k.c. poprzez nieuznanie Spółdzielni za stronę postępowania, pomimo iż postępowanie to dotyczy interesu prawnego Spółdzielni, bowiem posiada ona tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej decyzją, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, tj. jest ona użytkownikiem działki nr [...] na podstawie sukcesji uniwersalnej (co poświadczają decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 1988 r., uchwała nr [...] Zgromadzenia Przedstawicieli [...] Spółdzielni Spożywców [...] w [...] z dnia [...] marca 1990 r. oraz decyzja z dnia [...] listopada 1969 r. nr [...], a w konsekwencji — wadliwą odmowę wszczęcia tego postępowania, - art. 61a § 1 kpa w zw. z art. 157 § 2 kpa poprzez błędne uznanie - wbrew wykładni pojęcia "tożsamej sprawy administracyjnej" wynikającej z orzecznictwa wydanego na gruncie art. 156 § 1 pkt 3 kpa - że tożsamość przedmiotowa sprawy z wniosku skarżącej ze sprawą o stwierdzenie nieważności tej decyzji toczącej się z urzędu na skutek sprzeciwu Prokuratora Okręgowego, stanowi wystarczającą przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania na wniosek skarżącej w sytuacji, w której nie zachodzi jednocześnie tożsamość podmiotowa pomiędzy tymi sprawami z uwagi na brak udziału skarżącej w postępowaniu wszczętym ze sprzeciwu Prokuratora oraz w sytuacji, gdy jedna ze spraw toczy się z urzędu, a druga — toczyłaby się na wniosek strony, - w konsekwencji naruszeń w/w przepisów organ błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa. W obszernym uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) w związku z treścią art. 157 § 2 kpa, który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. W myśl art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie nieważnościowe, którego wszczęcia żądała skarżąca Spółdzielnia dotyczyło decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012 r., mocą której organ działając na podstawie przepisów dekretu ustanowił prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] i [...] z obrębu [...], na rzecz osób szczegółowo opisanych w decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 7 dekretu są co do zasady dotychczasowy właściciel lub jego następcy prawni. Inny podmiot może być stroną tego postępowania tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnorzeczowym do gruntu będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela (np. wyrok NSA z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1906/15). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że postępowanie prowadzone w sprawie ustanowienia w trybie art. 7 dekretu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] i [...] z obrębu [...], zakończone decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012 r., nie dotyczyło interesu prawnego Spółdzielni, nie dysponuje ona bowiem żadnym tytułem prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym, nie miała legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 kpa uprawniającej ją do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zdaniem Sądu stanowisko SKO w [...] jest wadliwe. Wbrew twierdzeniom organu Spółdzielni przysługuje interes prawny w sprawie dotyczącej nieruchomości objętych decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Interes prawny Spółdzielni wynika w szczególności z dysponowania przez Spółdzielnię prawem użytkowania tych nieruchomości. Jak wskazano wyżej w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że za strony postępowania prowadzonego w trybie art. 7 dekretu oprócz dawnych właścicieli i ich następców prawnych, mogą być uznane podmioty, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. Nie ulega zaś wątpliwości, że stosownie do art. 244 § 1 i n. k.c. użytkowanie ma charakter prawa rzeczowego (ograniczone prawo rzeczowe), które jako prawo bezwzględne jest skuteczne erga omnes, w pewnym zakresie także wobec właściciela. Znajduje to wyraz w art. 251 k.c., który do ochrony praw rzeczowych ograniczonych nakazuje stosować odpowiednio przepisy o ochronie własności. Ustanowienie decyzją na rzecz określonego podmiotu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości może mieć tymczasem znaczący wpływ na wykonywanie prawa użytkowania tej samej nieruchomości przez inny podmiot, a tym samym wywierać bezpośredni skutek w sferze jego praw i obowiązków (wyrok NSA z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2210/15). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wywarcie przez decyzję administracyjną bezpośredniego skutku w sferze praw i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że postępowanie administracyjne, w którym decyzja taka zostaje wydana, dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu w rozumieniu art. 28 kpa (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1993 r. sygn. akt V SA 1497/92, ONSA 1993/4/116). Interes prawny skarżącej może być ponadto w sposób zasadnie wywodzony z tego, że Spółdzielnia na podstawie art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jako dotychczasowy użytkownik gruntu, miała możliwość domagania się ustanowienia na jej rzecz użytkowania wieczystego tego gruntu, z którego to prawa skorzystała. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego w latach 90 – tych Spółdzielnia złożyła wnioski w trybie art. 204 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczyły terenu użytkowanego przez Spółdzielnię i jej poprzedników prawnych obejmującego m.in. działkę nr [...] z obrębu [...]. Spółdzielnia wystąpiła też z powództwem przeciwko [...] o wydanie orzeczenia zastępującego oświadczenie woli pozwanego o ustanowieniu na rzecz Spółdzielni użytkowania wieczystego nieruchomości w odniesieniu do działek nr [...] i nr [...], które tworzyły uprzednio jedną nieruchomość wraz z działkami nr [...] i [...]. Istotne jest, że Spółdzielnia podjęła stosowne działania w zakresie realizacji swojego roszczenia na kilka lat przedtem zanim doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1397/05 - który Sąd w obecnym składzie podziela - użytkownikowi gruntu, który zgłosił roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego, przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie rozpoznania wniosku dekretowego. Interes prawny takiego podmiotu polega na tym, że w przypadku uwzględnienia wniosku dekretowego, czyli na jego niekorzyść, roszczenie dotyczące ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego staje się bezprzedmiotowe. Odmowa uznania w takim układzie interesu prawnego prowadziłaby do sytuacji, w której podmiot ten zostałby pozbawiony możności obrony swoich praw jako dotychczasowy użytkownik gruntu. Przytoczyć ponadto trzeba wyrok z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2724/14, wydany w sprawie dotyczącej gruntów warszawskich, w którym NSA podkreślił, że brak jest dostatecznego uzasadnienia dla zaakceptowania stanowiska, iż w postępowaniu, dotyczącym – generalnie rzecz ujmując - stanu prawnego określonej nieruchomości, mogłyby brać udział jedynie osoby, które roszczą sobie w stosunku do niej określone prawa a z drugiej strony, nie mogłyby brać w nim udziału osoby, którym takie prawa już przysługują, choć na innej podstawie prawnej, gdyż pogląd taki byłby sprzeczny z Konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa i równości w ochronie praw majątkowych (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP). W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wadliwie więc uznało, że Spółdzielnia nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012 r., a tym samym, że nie przysługuje jej przymiot strony tego postępowania. Dodatkowo wskazać należy, jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że art. 61a § 1 kpa stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość spraw). Oczywiste jest, że w sytuacji zgłoszenia przez dany podmiot żądania w sprawie, w której postępowanie już się zakończyło decyzją ostateczną lub zostało wcześniej wszczęte i nadal się toczy, tzw. nowe postępowanie nie może być skutecznie wszczęte i prowadzone. Dotyczy to jednak wyłącznie sytuacji, gdy zachodzi tożsamość sprawy starej i nowej. Tożsamość spraw wyraża się natomiast w tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz identyczności stanu faktycznego i prawnego spraw. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w sprawie toczącej się na skutek sprzeciwu Prokuratora Okręgowego Spółdzielnia nie jest stroną tego postępowania. Nie można zatem uznać, że w odniesieniu do żądania Spółdzielni oraz sprzeciwu Prokuratora zachodzi tożsamość spraw uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania ze wskazanej przyczyny. Wszczęte postępowanie nie toczy się bowiem z udziałem tych samych stron. Tożsamość spraw zachodziłaby ewentualnie, gdyby Spółdzielnia była stroną postępowania toczącego się w wyniku sprzeciwu Prokuratora Okręgowego. Innymi słowy jedynie w sytuacji, gdyby w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja rozstrzygająca sprawę w sposób ostateczny lub toczyło się wszczęte wcześniej postępowanie administracyjne w tym samym przedmiocie z udziałem tych samych stron, wszczęcie kolejnego postępowania dotyczącego tej samej materii byłoby niedopuszczalne. Jednocześnie zauważyć trzeba, że gdyby doszło do wszczęcia postępowanie w nowej sprawie, a kwestia tożsamości sprawy nowej ze sprawą wszczętą wcześniej ujawniła się dopiero w toku postępowania, to obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego zgodnie z art. 105 § 1 kpa. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że organ nie tylko wadliwie uznał, że Spółdzielni nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012 r., ale również niezasadnie przyjął, że w sprawie zaistniała przeszkoda uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w związku z postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji toczącym się na skutek sprzeciwu Prokuratora Okręgowego. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2014 r. wydane zatem zostały z naruszeniem art. 28 kpa oraz art. 61a § 1 kpa, co uzasadnia ich uchylenie. Rozpoznając sprawę organ uwzględni wskazane wyżej kwestie. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.