I OSK 2724/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. P. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1087/13 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. P. w W., J. G., J. G. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 1087/13), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. P. w W. oraz J. G., J. G. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok został wydany następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], Prezydent W. - po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] maja 1948 r. złożonego przez F. S.A. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. P., oznaczonej hipotecznie nr [...] – ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym [...] części gruntu o łącznej powierzchni [...] m², na rzecz spółki pod nazwą "F." S.A. z siedzibą w W. (pkt 1), ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt 1) w wysokości [....] zł (pkt 2) oraz odmówił ustanowienia na wnioskującej Spółki, w udziale wynoszącym [...], prawa użytkowania wieczystego do gruntu o łącznej powierzchni [...] m² położonego w W. przy ul. P., oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] - jako oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr [...] znajdujących się w budynku mieszkalnym położonym na przedmiotowym gruncie (pkt 3). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Prezydent W. wyjaśnił, że w budynku mieszkalnym, znajdującym się na opisanym wyżej gruncie, zostały sprzedane lokale nr: [...] wraz z ustanowieniem na rzecz nabywców prawa użytkowania wieczystego do gruntu, w udziale wynoszącym łącznie [...] części. Trwałe rozdysponowanie tej części gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej (zawarcie umów notarialnych) spowodowało nieodwracalne skutki prawne, co w konsekwencji uniemożliwiło ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz dawnego właściciela hipotecznego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej ul. P. w W. (odwołanie wniesione przez F. S.A. zostało cofnięte). Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - umorzyło postępowanie odwoławcze z powodu jego bezprzedmiotowości, wynikającej z przyczyn podmiotowych tj. braku legitymacji strony postępowania. Zdaniem Kolegium, właściciel sprzedanego lokalu i współużytkownik wieczysty gruntu, którego część została na mocy decyzji oddana w użytkowanie wieczyste byłym właścicielom nieruchomości lub ich następcom prawnym, nie jest bowiem stroną postępowania zakończonego tą decyzją. Nadmieniono, że wniosek dawnych właścicieli nieruchomości o przyznanie prawa użytkowania wieczystego może być rozpoznany tylko w zakresie lokali i udziałów w budynku będącym własnością gminy oraz w części gruntu nie objętej użytkowaniem wieczystym innych osób. Postępowanie nie dotyczy zaś praw nabytych przez właścicieli lokali mieszkalnych. Z tego powodu – w ocenie organu odwoławczego - właściciele i najemcy lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku nie spełniali przesłanek, wynikających z art. 28 k.p.a. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2013 r. wnieśli: Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. P. w W., J. G., J. G. i M. M. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosili, że decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej może mieć wpływ na całość sytuacji rzeczy wspólnej oraz udziałów użytkowników wieczystych. Interes prawny wspólnoty mieszkaniowej i jej członków, wyrażający się w prawie do nienaruszalności nie tylko prawa własności lokali wyodrębnionych, ale również części wspólnych nieruchomości, może być bowiem w takim przypadku niejednokrotnie zagrożony. Poza tym, status strony należy wyprowadzać z wszystkich przepisów, które daną kwestię regulują, posiłkując się również przepisami prawa cywilnego, a nie tylko prawa materialnego administracyjnego. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna. Sąd, akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ, stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego - w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy - stronami postępowania są gmina lub Skarb Państwa - jako właściciele gruntu oraz dawny właściciel przejętego gruntu lub jego następcy prawni. Inny podmiot może być stroną tego postępowania tylko wówczas, gdy wykaże, że legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania dekretowego. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji prawidłowo zatem przyjęto, że właściciel sprzedanego lokalu i współużytkownik wieczysty gruntu, którego część została - na mocy decyzji - oddana w użytkowanie wieczyste byłym właścicielom nieruchomości lub ich następcom prawnym, nie jest stroną postępowania zakończonego tą decyzją. Podnoszona przez skarżących możliwość podjęcia przez dawnego właściciela, na rzecz którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, ewentualnych działań mających na celu ustanowienie odrębnej własności innych niż mieszkalne lokali (piwnica, strych) nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż posiadają oni przymiot strony postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie powołanego dekretu. Interes prawny – jak wywodził Sąd - jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia i zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, nie ma przymiotu strony - w świetle art. 28 k.p.a. - i tym samym nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Zatem, zdaniem Sądu, właściciele lokali jako współużytkownicy wieczyści, jak również najemcy lokali byliby stroną postępowania "dekretowego" tylko wtedy, gdyby istniał przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby ich prawa do spornego gruntu. Okoliczności faktyczne dotyczące korzystania z nieruchomości i ponoszenia nakładów na nieruchomość nie mają zaś znaczenia dla oceny, czy w postępowaniu o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste stronie przysługuje przymiot strony - w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy też nie. Jednocześnie Sąd nadmienił, że poza jego oceną pozostały dokumenty, złożone przez skarżącą Wspólnotę przed rozprawą w dniu [...] maja 2014 r., a które – jej zdaniem – miały wskazywać, że F. nie była formalnie właścicielem tej posesji. Odnoszenie się bowiem do tych dokumentów oznaczałoby wyjście poza granice sprawy, wyznaczone przedmiotem zaskarżenia i stanowiłoby to wkroczenie w kompetencje organów administracji, bez żadnej podstawy prawnej. W związku z tym, Sąd wskazał w tym miejscu, że - na zasadzie legalizmu wyrażonej w art. 182 k.p.a. - prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu uniknięcia stanu niezgodnego z prawem a ponadto – zgodnie z art. 184 § 1 k.p.a. - służy też prawo wniesienia sprzeciwu od decyzji ostatecznej, jeżeli przepisy kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie luz zmianę. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. P. w W., zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. - wobec podzielenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska SKO w W. i przyjęcia, że Wspólnocie Mieszkaniowej oraz właścicielom lokali wyodrębnionych w nieruchomości nie służy status strony w postępowaniu dotyczącym oddania w użytkowanie wieczyste byłym właścicielom nieruchomości lub ich następcom prawnym części gruntu, w stosunku do którego wcześniej nastąpiło ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz właścicieli lokali wyodrębnionych tj. wobec zakwestionowania, że Wspólnocie Mieszkaniowej i właścicielom lokali wyodrębnionych służy legitymacja wynikająca z istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. 2. przepisu postępowania - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. - wobec nieuchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji SKO o umorzeniu postępowania - w następstwie błędnej wykładni art. 28 k.p.a. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślano m. in., że orzecznictwo administracyjne powszechnie przyjmuje, iż interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z materialnego prawa administracyjnego, ale z innych gałęzi prawa - w tym również z prawa cywilnego. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazanie interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej tj. ogółu właścicieli lokali wyodrębnionych w nieruchomości przy ul. P. nastąpiło zaś przez odwołanie się do art. 140 kodeksu cywilnego oraz do art. 3 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Podnoszono też, że interes prawny w danej chwili wcale nie musi być naruszony, a zatem strona nie musi być ograniczona w wykonywaniu prawa własności, aby mieć interes prawny - w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zwracano również uwagę, że powołane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące, że stroną postępowania administracyjnego o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego - w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - może być tylko osoba, która legitymuje się prawem rzeczowym do nieruchomości, nie wyklucza możliwości dopuszczenia do udziału w sprawie wspólnoty mieszkaniowej lub poszczególnych właścicieli lokali wyodrębnionych. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to zarzuty okazały się jednak – w realiach tej sprawy - nieusprawiedliwione. Wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi, wniesionej przez: Wspólnotę Mieszkaniową Nieruchomości przy ul. P. w W. oraz J. G., J. G. i M. M. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. umarzająca postępowanie odwoławcze, zainicjowane odwołaniem złożonym przez w/w Wspólnotę Mieszkaniową od decyzji Prezydenta W. o ustanowieniu na rzecz F. S.A. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości "warszawskiej" położonej przy ul. P., oznaczonej nr hip. [...] - w udziale wynoszącym [...] części gruntu o łącznej powierzchni [...] m². Zaskarżonym wyrokiem Sąd oddalił wspomnianą wyżej skargę, stojąc na stanowisku, że (cyt.): "właściciel sprzedanego lokalu i współużytkownik wieczysty gruntu, którego część zostaje - na mocy decyzji - oddana w użytkowanie wieczyste byłym właścicielom nieruchomości lub ich następcom prawnym, nie jest stroną postępowania zakończonego tą decyzją". Jednocześnie, co jest w tym przypadku kwestią zasadniczą, skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wniosła jedynie Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. P.w W. Nie wniosły jej zaś osoby będące właścicielami poszczególnych, wyodrębnionych lokali, posiadające zatem równocześnie status współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym, skład orzekający pragnie zauważyć, że choć nie podziela wyżej przytoczonego poglądu Sądu I instancji, bowiem brak jest dostatecznego uzasadnienia dla zaakceptowania stanowiska, iż w postępowaniu, dotyczącym – generalnie rzecz ujmując - stanu prawnego określonej nieruchomości, mogłyby brać udział jedynie osoby, które roszczą sobie w stosunku do niej określone prawa a z drugiej strony, nie mogłyby brać w nim udziału osoby, którym takie prawa już przysługują, choć na innej podstawie prawnej, gdyż pogląd taki byłby sprzeczny z Konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa i równości w ochronie praw majątkowych (art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), to jednak skarga kasacyjna wniesiona w tym wypadku wyłącznie przez Wspólnotę Mieszkaniową podlegała oddaleniu. Chociaż zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że w myśl utrwalonego orzecznictwa sądowoadministarcyjnego, właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych i jednocześnie współużytkownicy wieczyści gruntu, na którym budynek został wzniesiony, są – w rozumieniu art. 28 k.p.a. – stroną w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm. – (vide np. wyroki: z dnia: 9 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1904/14, 28 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2005/14, 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 508/14, 31 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 798/10, 4 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2055/13, 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 264/08 i 8 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1110/06), ale stanowisko to odnosi się tylko do właścicieli lokali będących użytkownikami wieczystymi gruntu. Zasada ta nie przekłada się jednak na wspólnotę mieszkaniową, utworzoną na podstawie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 Nr 80, poz. 903 ze zm. ). W myśl art. 6 w/w ustawy, ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Jej uprawnienia sprowadzają się zaś tylko do zarządzania i administrowania nieruchomością wspólną (art. 1 ust. 1 i art. 18 i nast. cyt. ustawy). Wspólnota mieszkaniowa ma zatem jedynie stosowne uprawnienia związane z budynkiem a nie z gruntem. Nie legitymuje się żadnym tytułem prawnorzeczowym do gruntu nieruchomości "warszawskiej" podczas, gdy wniosek, złożony w trybie art. 7 dekretu "warszawskiego", dotyczy właśnie gruntu takiej nieruchomości. Z tej przyczyny orzecznictwo sądowoadministarcyjne nie przyznaje wspólnocie mieszkaniowej statusu strony w sprawach dotyczących tzw. "gruntów warszawskich" (vide np. wyrok NSA z dnia 3 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 691/09 LEX nr 595475). Pogląd ten podziela również skład orzekający w tej sprawie. W związku z powyższym należało stwierdzić, że zarzut kasacyjny polegający na naruszeniu art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ponieważ został zgłoszony przez podmiot, który nie miał w tej sprawie statusu strony, nie mógł odnieść zamierzonego rezultatu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł zatem jak w sentencji.