I SA/Wa 913/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców [...] w [...] Okręg [...] w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...] - po rozpatrzeniu zażalenia Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu [...] z siedzibą w [...] - utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] dotyczące zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. Postanowienie powyższe wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Polski Związek Działkowców pismami z [...] stycznia 2016 r. oraz [...] stycznia 2016 r. wystąpił - na podstawie art. 76 ust. 2 ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40 ze zm.), dalej jako "ustawa" - o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy [...][...] Wydział XV Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze KW Nr [...]. Zgodnie z jej treścią, przedmiotowa nieruchomość stanowi własności Skarbu Państwa - na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279), dalej jako "dekret". W związku z powyższym Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa - w toku gromadzenia materiału dowodowego - wystąpiło z pismem z [...] września 2017 r. do Biura Spraw Dekretowych o udzielenie informacji dotyczącej zgłoszonych roszczeń w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi z [...] listopada 2018 r. Biuro Spraw Dekretowych poinformowało, iż toczy się w tamtejszym Biurze postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z [...] lutego 1949 r. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości - złożonym w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Dodało, że nie może wskazać terminu załatwienia sprawy - gdyż akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane do Prokuratury Okręgowej w [...] w związku ze sprawą o sygn. akt [...] i nie zostały dotychczas zwrócone. Wobec powyższego Prezydent [...] postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 97 §1 ust. 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 lutego 2017r. II OSK 1364/15 przez zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. W związku z tym Prezydent uznał, iż toczące się postępowanie administracyjne w trybie art. 7 dekretu - które może przyznać prawo własności czasowej (prawo użytkowania wieczystego) na rzecz byłych właścicieli (ich następców prawnych) - ma dla toczącego się postępowania znaczenie kluczowe i należy je uznać za zagadnienie wstępne. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego ma wpływ na przedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania nieruchomości. Zatem wymagane jest zawieszenie niniejszego postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia kwestii spornych dotyczących stanu prawnego nieruchomości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Polski Związek Działkowców wniósł zażalenie argumentując, że w jego ocenie brak jest podstaw do zawieszenia postępowania - bowiem decyzja w sprawie nabycia prawa użytkowania nieruchomości ma charakter deklaratoryjny, a więc sprawa toczącego się postępowania dekretowego nie ma znaczenia dla tego rozstrzygnięcia. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. nr [...] dotyczące zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania nieruchomości. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji podniósł, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie budzi zastrzeżeń formalno-prawnych. Przywołał treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa wyjaśniając, iż w doktrynie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wyniku wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Następnie stwierdził, że toczące się postępowanie w trybie art. 7 dekretu stanowi zagadnienie wstępne w sprawie z wniosku Polskiego Związku Działkowców o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] - zatem postanowienie Prezydenta [...] dotyczące zawieszenia z urzędu przedmiotowego postępowania jest prawidłowe. Na powyższe postanowienie Wojewody [...] z [...] marca 2019 r. nr [...] Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Okręg [...] w [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu ww. przepisu, pomimo, że nie zostały wyczerpane przesłanki w nim określone, gdyż rozpatrzenie sprawy i wydanie w sprawie decyzji nie zależy od jakiegokolwiek uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną, dowolną wykładnię pojęcia "zagadnienia wstępnego", polegającą na uznaniu przez organ, że potencjalna możliwość nabycia przez osobę trzecią w bliżej nieokreślonej przyszłości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, której dotyczy niniejsze postępowanie stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy wydanie w niniejszej sprawie decyzji stwierdzającej, że Polski Związek Działkowców nabył na mocy samej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 13 grudnia 2013 r, prawo użytkowania działki o nr ew. [...] z obrębu [...], w sytuacji, kiedy: - organ powinien brać pod uwagę stan prawny nieruchomości na dzień orzekania, a nie stan prawny potencjalny, jaki w przyszłości może wystąpić na skutek jakichkolwiek decyzji administracyjnych lub wyroków sądów - zgodnie zaś z aktualnym, obowiązującym stanem prawnym właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr ew. [...] z obrębu [...] jest Skarb Państwa; - wydanie w niniejszej sprawie decyzji ma charakter deklaratoryjny, tj. potwierdzający nabyte w dniu 19 stycznia 2014 r. na mocy samej ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z dnia 13.12.2013 r. prawo użytkowania nieruchomości przez PZD, a nie konstytutywny (tj. dopiero ustanawiający prawo na rzecz PZD). Należy zauważyć, że wnioskodawca wystąpił nie z wnioskiem o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania, ale o stwierdzenie nabycia tego prawa, które to nabycie już nastąpiło w 2014 roku (tj. w dniu wejścia w życie ustawy o r.o.d. przedmiotowe prawo użytkowania na rzecz stowarzyszenia ogrodowego zostało ustanowione, tymczasem w postępowaniu, które toczy się na podstawie dekretu Bieruta żadne prawo jeszcze na rzecz osoby trzeciej nie zostało ustanowione, dlatego pierwszeństwo w rozstrzygnięciu powinna mieć niniejsza sprawa); - polskie ustawodawstwo przewiduje rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, co oznacza, że osoba uprawniona według treści księgi wieczystej może dokonywać czynności prawne związane z tą nieruchomością i czynności te wywołują skutki prawne, stąd Skarb Państwa może potwierdzić nabycie przez PZD prawa użytkowania działki nr ew. [...], tym bardziej, że wpisy ujawnione w treści księdze wieczystej KW Nr [...] są zgodne z rzeczywistym, aktualnym stanem prawnym; - postępowanie dekretowe, ze względu na które organ zawiesił niniejsze postępowanie, nie rokuje na zakończenie w ciągu najbliższych kilku lat, gdyż jak sam wskazał organ: "Biuro Spraw Dekretowych poinformowało, iż nie może wskazać terminu załatwienia sprawy gdyż akta przedmiotowej sprawy zostały przekazane do Prokuratury Okręgowej w [...] a rzeczą powszechnie znaną jest, że w Prokuraturze w [...] prowadzone jest gigantyczne śledztwo reprywatyzacyjne związane z reaktywacją przedwojennej spółki i że w tego typu śledztwie dokumenty sprawy dekretowej są elementarnym materiałem dowodowym, co rodzi przypuszczenie, że postępowanie dekretowe ze względu na które zawieszono niniejszego postępowanie - może nie zostać zakończone przez jeszcze wiele najbliższych lat, co przy uwzględnieniu zasady szybkości postępowania nie pozwala zaakceptować zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie; - za zagadnienie wstępne organ nie może uznawać kwestii, które nie wykazują na dzień orzekania bezpośredniego związku z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, które mogą generować określone skutki w przyszłości i które mają charakter jedynie "potencjalny"; - to postępowanie dekretowe powinno zostać zawieszone z uwagi na niniejsze postępowanie, a nie na odwrót. Mając na względzie powyższe przesłanki skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowane przez Sąd postanowienia naruszają przepisy prawa. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wynika z akt sprawy obecnie toczy się postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem złożonym w dniu 10 lutego 1949 r. - w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279) - o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Równocześnie, z wniosku Polskiego Związku Działkowców z [...] stycznia 2016 r. oraz [...] stycznia 2016 r. toczy się w trybie art. 76 ust 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40 ze zm.) postępowanie administracyjne o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy prawa użytkowania tej samej nieruchomości. Należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią ww. art. 76 ust. 2, w przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1 art. 76, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] stycznia 2019 r. dotyczące zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku dekretowego jest zagadnieniem wstępnym względem postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania nieruchomości. Sąd w niniejszym składzie nie podziela poglądu przedstawionego przez organy obu instancji i przedstawionej na jego uzasadnienie argumentacji prawnej - uznając, że zawieszenie postępowania nie jest prawidłowe. Nie jest bowiem zagadnieniem wstępnym - w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - orzeczenie w sprawie nierozpoznanego jeszcze wniosku dekretowego względem postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Polski Związek Działkowców prawa użytkowania nieruchomości. Zdaniem Sądu to roszczenie zgłoszone przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy ma w niniejszej sprawie charakter wyprzedzający względem roszczenia dekretowego. Co do zasady, ostateczna decyzja administracyjna stwierdzająca nabycie prawa użytkowania w trybie art. 76 ust. 2 ustawy ma bowiem charakter deklaratoryjny i stanowi dowód nabycia tego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy, czyli z dniem 19 stycznia 2014 r. Natomiast ewentualna decyzja uwzględniająca wniosek dekretowy ma charakter konstytutywny i stwierdza nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości dopiero z dniem, w którym stanie się ostateczna. Biorąc powyższe wyjaśnienia pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że wynik toczącego się postępowania dekretowego dotyczącego spornej działki nr [...] z obrębu [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego - o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - w sprawie o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania tej działki w trybie art. 76 ust. 2 ustawy przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy. Oznacza to, że organy obu instancji nieprawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w wyniku czego organ I instancji wadliwie wydał postanowienie zawieszające postępowanie o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania spornej działki przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy do czasu ostatecznego zakończenia postępowania z wniosku dekretowego, zaś organ II instancji niezasadnie to postanowienie utrzymał w mocy. Ponownie rozpatrując ewentualnie kwestię konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego toczącego się w trybie art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych organ weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w tym wyroku, którą zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. jest związany. Sąd pragnie również podnieść, że analogiczne stanowisko w sprawie zajął Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie w sprawach sygn. akt I SA/Wa 1573/16, I SA/Wa 116/18, I SA/Wa 131/18 i I SA/Wa 435/18. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.