I SA/Wa 917/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 r. sprawy ze skarg A. M., T. M. oraz Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. M., T. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołań: Prezydenta W., A. M. i T. M. oraz W. W. – utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawna ul. [...]), stanowiącej działki ewid. nr: [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2. Z uzasadnienia inkryminowanej decyzji wynika, że na skutek złożonego wniosku następców prawnych poprzednich współwłaścicieli o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, Starosta W. decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] orzekł o zwrocie opisanej wyżej nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzednich współwłaścicieli, uzasadniając rozstrzygnięcie zbędnością przedmiotowej nieruchomości na cel jej wywłaszczenia. W wyniku wniesienia od powyższej decyzji odwołań: Prezydenta W., W. W., A. M. i T. M., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] uchylił z przyczyn formalnych kwestionowaną decyzję Starosty wobec tego, że postępowanie przed organem pierwszej instancji przeprowadzone zostało z udziałem dzierżawców przedmiotowej nieruchomości, którzy nie są stronami tegoż postępowania. Wzmiankowana decyzja była przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1499/07 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody, stwierdzając między innymi, iż wynik postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w związku z brzmieniem art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomości, bezsprzecznie i bezpośrednio oddziałuje na sferę prawną dzierżawcy, a więc – stosownie do art. 28 kpa – postępowanie takie dotyczy również jego interesu prawnego, co z kolei prowadzi do konieczności uznania go za stronę takiego postępowania administracyjnego. Wojewoda [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołań i zbadaniu akt sprawy stwierdził, że sporna nieruchomość, stanowiąca dawniej działkę nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2, stanowiąca wówczas własność M. i J. K., została wywłaszczona na rzecz Państwa decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] września 1973 r. nr [...] z przeznaczeniem jej pod budowę [...]. Wywłaszczona nieruchomość aktualnie oznaczona jest numerami działek: [...] w obrębie [...]. Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 tej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: a) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo b) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z ustaleń organu wynika, że cel wywłaszczenia nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania został określony jako budowa [...]. W świetle planu realizacyjnego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] września 1971 r. nr [...], teren ten miał być zagospodarowany pod budowę [...]. Według opinii Naczelnego Architekta Miasta [...] z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] na przedmiotowej nieruchomości nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, a inwestor, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, nie uzyskał pozwolenia na budowę, w związku z powyższym brak było podstaw do podjęcia działań zmierzających do realizacji celu publicznego wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Podczas oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] maja 2006 r. organ dokonał ustaleń, że na działce nr [...] znajduje się część budynku typu [...], ale brak jest dokumentów, na podstawie których mógł być zrealizowany. Ponadto oględziny wykazały, że działka ta jest częściowo utwardzona [...]. Działka wygląda na nieużytkowaną, częściowo [...]. Natomiast na działce nr [...] brak jest śladów działalności inwestycyjnej, grunt ten pozostaje niezagospodarowany. Na działkach nr [...] znajduje się budynek [...], zaś działka nr [...] została zajęta pod zrealizowany budynek [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że z ustaleń Starosty W. wynika, iż zrealizowane na wymienionych działkach [...] zostały wybudowane przez podmioty prywatne, przy czym pozwolenia na lokalizację tych budynków miały charakter czasowy i po 31 grudnia 1990 r. obiekty te podlegały rozbiórce na każde żądanie władz budowlanych. W ocenie organu odwoławczego jest zatem oczywiste, że cel wywłaszczenia na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie został zrealizowany w wymaganym terminie. Skargi na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: 1) A. M. i T. M., zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 136 ust. 3, art. 137 i art.140 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących oceny zbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia oraz waloryzacji ustalenia kwoty zwracanego odszkodowania; 2) Miasto W., zarzucając niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem polegającą na obrazie art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akt I SA/Wa 1532/08 ze skargi A. M. i T. M. i I SA/Wa 1601/08 ze skargi Miasta W. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenie ich pod sygnaturą I SA/Wa 1532/08. W toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd powziął wiadomość o zgonie uczestników postępowania W. K. i U. S. Powyższa informacja potwierdzona została nadesłanymi w dniu 23 listopada 2009 r. odpisami skróconych aktów zgonu nr [...] i nr [...], sporządzonych przez Urząd Stanu Cywilnego W., z których wynika, że W. K. zmarł w dniu [...] października 2008 r., zaś U. S. zmarła w dniu [...] kwietnia 2008 r. Wobec śmierci wymienionych uczestników postępowania, postępowanie sądowoadministracyjne ulec musiało zawieszeniu do czasu ustalenia notarialnymi aktami poświadczenia dziedziczenia lub prawomocnymi postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku spadkobierców zmarłych stron niniejszego postępowania. Po ustaleniu następców prawnych zmarłych uczestników postępowania, Sąd postanowieniem z dnia 13 maja 2011 r. podjął zawieszone postępowanie sądowe i sprawę wpisał ponownie do repertorium pod nowym numerem porządkowym I SA/Wa 917/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wskazuje, iż w toku postępowania administracyjnego uchybiono przepisom postępowania w sposób wskazujący na konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Podkreślenia wymaga, że brak związania sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosownie do treści art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Uzasadniając stanowisko należy wyjaśnić, iż w toku postępowania sądowego ustalono, iż U. S., która była stroną postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, zmarła w dniu [...] kwietnia 2008 r. Natomiast z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja została skierowana między innymi do wymienionej osoby – z pominięciem jej następców prawnych – a więc do osoby nieżyjącej w dniu wydania tego aktu. Powyższe oznacza, iż w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób określony w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z udziałem zmarłej U. S., do której skierowano zaskarżony akt administracyjny, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji. Nadto na etapie postępowania sądowoadministracyjnego w dniu [...] października 2008 r. zmarł również W. K., z udziałem którego toczyło się postępowanie administracyjne. Ze znajdującego się w aktach sądowych postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] marca 2010 r., sygn. akt [...] wynika, że spadek po W. K. zmarłym dnia [...] października 2008 r. nabyła w całości na podstawie ustawy córka I. K. Natomiast na mocy postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. akt [...] spadek po U. S. zmarłej w dniu [...] kwietnia 2008 r. na podstawie ustawy nabyli córka A. S. i mąż M. S., dla którego – jako uczestnika postępowania nieznanego z miejsca pobytu – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 13 maja 2011 r., I SA/Wa 758/10 ustanowił kuratora w osobie pracownika tutejszego Sądu. Oznacza to, że w chwili wydania weryfikowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nie żyła U. S., strona postępowania, do której skierowana została zaskarżona decyzja. Okoliczność ta ma istotne znaczenie w postępowaniu o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, co przeoczył organ odwoławczy. W tej sytuacji należy wyjaśnić, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Ażeby można było mówić o istnieniu postępowania musi istnieć organ administracyjny, mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. W obowiązującym stanie prawnym osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem, jeżeli ma zdolność prawną. Zgodnie z treścią art. 30 § 1 kpa zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego, a zatem zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. W konsekwencji w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć ani prowadzić postępowania; nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie akty administracyjne. Z powyższego jednoznacznie wynika, że U. S., jako osoba zmarła przed wydaniem kwestionowanej decyzji, nie mogła być stroną postępowania administracyjnego. Tymczasem z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. skierowana została między innymi do U. S., podczas gdy postępowanie administracyjne powinno toczyć się z udziałem jej spadkobierców lub kuratora masy spadkowej. W rozważanej sprawie natomiast udział tych osób pominięto, stąd też zapadłe rozstrzygnięcie o sytuacji prawnej osoby, która zmarła po wszczęciu postępowania, ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, bowiem skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia jej nieważności w świetle powołanego art. 156 § 1 pkt 2 kpa [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2002 r., I SA 428/01 (OSP z 2004 r., nr 3, poz. 33, Lex nr 83698) i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2010 r., I SA/Wa 1483/09 (Lex nr 578784, Wspólnota z 2010 r. nr 25, poz. 44)]. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i ustali właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjętą w sprawie decyzję. Mając zaś na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem oraz pominął zarzuty skarg, uznając ich rozpoznawanie za przedwczesne. Wobec powyższego uznając, że zebrane w sprawie materiały dowodowe świadczą o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200 w związku z art. 202 § 1 i 2 powołanej ustawy.