I SA/Wa 930/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] - obie w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz [...] solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] i stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1954 r. nr [...], w części dotyczącej gruntu będącego obecnie własnością Skarbu Państwa, tj. działek nr: [...] z obrębu [...]. Organ, oceniając legalność powołanego orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej, uznał że decyzja Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2013 r. jest wadliwa. W toku postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji organ nadzoru ustalił, że następcami prawnymi byłych współwłaścicieli nieruchomości są m. in. [...]. Organ odwoławczy podał, że z analizy dołączonej do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umowy cywilnoprawnej z [...] czerwca 2011 r. wynika, że [...] sprzedał [...] pozostały przysługujący mu udział, tj. [...] w spadku po ojcu [...] i całość przysługującego mu udziału w spadku po matce [...], i po siostrze [...]. Z analizy nie ujawnionej w toku postępowania umowy z [...] czerwca 2012 r. wynika, że roszczenia do przedmiotowej nieruchomości przysługujące [...] zostały zbyte na rzecz [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przy wydawaniu decyzji z [...] stycznia 2013 r. nie uwzględnił skutków następstwa materialnoprawnego w odniesieniu do następców prawnych byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Przechodząc do oceny legalności orzeczenia dekretowego z [...] sierpnia 1954 r. organ odwoławczy wskazał, że zostało ono wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279, dalej jako dekret). Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] ozn. nr hip. [...], wskazując, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] jest przeznaczony pod społeczne budownictwo mieszkaniowe. Minister ustalił, że w dacie wydania badanego w trybie nadzoru orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1954 r. obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] (dalej Plan nr [...]) uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy [...] na podstawie art. 3 lit. a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz. U. RP nr 52, poz. 268 z dnia 6 sierpnia 1947 r.) i uchwały Naczelnej Rady Odbudowy [...] z dnia [...] maja 1948 r. opublikowanej w Monitorze Polskim z 1949 r. nr A - 73 poz. 925. Plan ten przewidywał przeznaczenie dla terenu przedmiotowej nieruchomości pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, postoje i przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi z urządzeniami pomocniczymi. Minister stwierdził, że odmowa przyznania prawa własności czasowej w części nieruchomości przeznaczonej pod drogi z urządzeniami pomocniczymi, tj. tej części nieruchomości ozn. nr hip. [...], która obecnie wchodzi w skład działki ew. nr [...] w obrębie [...] i stanowi drogę - ulicę [...], była uzasadniona. W ocenie organu nadzoru, urządzenie drogi na ww. działce stanowi dostateczne sprecyzowanie funkcji użyteczności publicznej, jaka na terenie przedmiotowej nieruchomości miała być realizowana, z której w sposób jednoznaczny wynika, że przedmiotowa nieruchomość w części działki ewidencyjnej nr [...] nie mogła być obiektywnie wykorzystywana przez dotychczasowych właścicieli bez uszczerbku dla określonego przeznaczenia w Planie nr [...]. Minister uznał, że organ dekretowy odmawiając przyznania prawa własności czasowej w części obecnej dz. ew. nr [...] nie naruszył rażąco art. 7 ust. 2 dekretu. Przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej w jej części stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] nie zostało w żaden sposób skonkretyzowane. W dacie wydania kwestionowanego orzeczenia z [...] sierpnia 1954 r. przedmiotowa nieruchomość nie była objęta żadną decyzją lokalizacyjną ani nie została przekazana w zarząd podmiotowi publicznemu. Nieruchomość - z wyłączeniem jej części stanowiącej dz. ew. nr [...], która stała się częścią poszerzonej ulicy [...] nie została wykorzystana do dnia dzisiejszego pod żadne inwestycje użyteczności publicznej. Minister uznał, że organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie dokonał analizy, do czego był obligowany przepisami dekretu, czy korzystanie z gruntu tej nieruchomości, tj. w części dz. ew. nr 2 da się pogodzić z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną. Organ dekretowy odmawiając przyznania prawa do gruntu nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że nie można było pogodzić dalszego korzystania z części nieruchomości (obecnej dz. ew. nr [...]) przez jej ówczesnych właścicieli z przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym wówczas planie zabudowania - tym samym w tej części rażąco naruszono dyspozycję art. 7 ust. 2 dekretu. Zdaniem Ministra, zachodzą przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] w części dotyczącej obecnej dz. ew. nr [...] wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości. Kwestionowane orzeczenie dekretowe skierowane zostało do osób nieżyjących. W dniu [...] kwietnia 1953 r. zmarła bowiem wnioskodawczyni postępowania [...], natomiast w dniu [...] lutego 1944 r. [...], byli właściciele przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego Minister stwierdził, że kwestionowana decyzja dekretowa - orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1954 r. nr [...], jako skierowane do osób nieżyjących - obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę na decyzję z [...] września 2014 r., wyłącznie w zakresie uzasadnienia, wnieśli [...] (dalej skarżący), zarzucając naruszenie: art. 7 ust. 2 dekretu; art. 7 i 77 k.p.a. przez przyjęcie, że w dacie wydania orzeczenia dekretowego obowiązywał dla przedmiotowej nieruchomości Plan nr [...], uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy [...]. Oprócz zakwestionowania obowiązywania tego planu w dacie wydania orzeczenia dekretowego, wskazano, że w planie tym przedmiotowa nieruchomość nie była w żadnej części przeznaczona pod ulicę [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie sądowej w dniu 13 marca 2015 r. pełnomocnik cofnął skargę złożoną w imieniu [...] i Zgromadzenia [...]. W imieniu pozostałych skarżących przedstawił opinię geodezyjną dotyczącą położenia spornej nieruchomości poza liniami ulicy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3305/14, w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia odnoszącego się do przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1954 r. w zakresie działki nr [...] (obręb [...]), w pkt 2 umorzył postępowanie w stosunku do [...] i Zgromadzenia [...]. Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli uczynił wyłącznie uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności odnoszącego się do działki nr [...]. W pozostałej części rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji jest korzystne dla strony, a Sąd nie stwierdził, by zaistniały przesłanki orzeczenia na niekorzyść skarżących, określone w art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury i Rozwoju, zaskarżając wyrok w części obejmującej pkt 1, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1. art. 138 p.p.s.a. przez określenie w sentencji wyroku błędnego rozstrzygnięcia; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 i 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na wydaniu błędnego rozstrzygnięcia odnoszącego się wyłącznie do uzasadnienia decyzji organu i przyjęciu, że w trybie powołanego przepisu uchyleniu może podlegać fragment uzasadnienia decyzji z pozostawieniem rozstrzygnięcia z jednoczesnym nakazaniem organowi uzupełnienia postępowania, podczas gdy przepis ten odnosi się do zawartego w jej sentencji całości lub części rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dopuszczenie się w uzasadnieniu wyroku niekonsekwencji określenia przedmiotu postępowania sądowego, braku konkretnego wskazania przyczyn zakwestionowania ustaleń organu i braku oceny dowodów zebranych przez organ oraz nałożenie na organ wskazań do wykonania bez oceny i wskazania możliwości ich zrealizowania w świetle wydanego rozstrzygnięcia; 4. art. 153 p.p.s.a. przez nakazanie błędnych wskazań co do dalszych działań organu, których to organ nie będzie mógł zrealizować. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 1 sentencji i sprawę przekazał w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wyrok Sądu I instancji dotknięty jest wadą polegającą na niezgodności sentencji z uzasadnieniem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika adw. [...], jednoznacznie wskazali, że zaskarżyli decyzję z [...] września 2014 r. "w części dotyczącej uzasadnienia" (s. 2 akapit 1 skargi z 20 października 2014 r.). Mimo rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie, dominuje pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela, że brzmienie art. 134 § 1 in princ. p.p.s.a. ("sąd w granicach danej sprawy") i obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasada skargowości i zakaz reformationis in peius przemawiają za przyjęciem, że to od woli skarżącego zależy wyznaczenie granic sprawy sądowoadministracyjnej i zakresu rozpoznania skargi. W konsekwencji – z wyjątkiem kontroli decyzji dotkniętej nieważnością (art. 134 § 2 p.p.s.a.) sąd nie może orzekać poza zakresem zaskarżenia zawężonym przez skarżącego do uzasadnienia (J. Turski, Uchylenie przez sąd decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty, ZNSA 2017/1/55). Jeżeli skarżący wnosi skargę do sądu skierowaną jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej o rozstrzygnięciu dla niego korzystnym, lecz naruszającym prawo w myśl art. 145 p.p.s.a., sąd, związany zakazem reformationis in peius, winien na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalić w całości (wyrok WSA w Warszawie z 27.1.2012 r., II SA/Wa 2064/11, aprobowany przez J. Turskiego – op. cit., s. 57). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka właśnie sytuacja procesowa, istniała w kontrolowanej sprawie. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że "2. skargę na powyższą decyzję wyłącznie w zakresie uzasadnienia wywiedli skarżący, zarzucając naruszenie: art. 7 ust. 2 dekretu; art. 7 i art. 77 k.p.a. przez przyjęcie, że w dacie wydania orzeczenia dekretowego obowiązywał dla przedmiotowej nieruchomości plan nr [...], uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy [...]. Oprócz zakwestionowania obowiązywania tego planu w dacie wydania orzeczenia dekretowego, wskazano, że w planie tym przedmiotowa nieruchomość nie była w żadnej części przeznaczona pod ulicę [...]" (s. 3 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji). Sąd I instancji nie nabrał jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu zaskarżenia skargą sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika a co za tym idzie - nie podjął jakichkolwiek działań by ewentualne wątpliwości usunąć. Sąd dał temu wyraz wskazując: "Po pierwsze wskazać należy, że Sąd administracyjny uczynił przedmiotem kontroli wyłącznie uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności odnoszącego się do działki nr [...]. W pozostałej części rozstrzygnięcie i uzasadnienie jest korzystne dla strony, a Sąd nie stwierdził, aby zaistniały przesłanki orzeczenia na niekorzyść skarżących, określone w art. 134 § 2" p.p.s.a. (s. 4 pkt 1 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji). Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niedopuszczalne było orzekanie w punkcie 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji z części dotyczącej uzasadnienia odnoszącego się do przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia 11 sierpnia 1954 r. w zakresie działki nr [...] (obręb [...]), skoro Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu, w świetle art. 134 § 2 p.p.s.a. Jeżeli strona wywiodła skargę w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty, w skardze (czego w kontrolowanej sprawie zabrakło) i w sentencji wyroku sądu należy określić precyzyjnie, jakiego fragmentu ma dotyczyć uchylenie, np. przez wskazanie: od słów "..." do słów "..." (wyrok WSA w Lublinie z 29.4.2015 r., II SA/Lu 619/14, aprobowany przez J. Turskiego – op. cit., s. 60). Ani w sentencji, ani w uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji nie wskazał precyzyjnie fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które podlegały uchyleniu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że w razie rozbieżności w treści sentencji wyroku oraz uzasadnieniu, o zakresie rozstrzygnięcia winna decydować sentencja wyroku, a nie jego uzasadnienie, które de facto winno odpowiadać treści sentencji (wyrok NSA z 8. 4.2011 r., I OSK 811/10, Lex 990288, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015 s. 578, nb 6). Pozostałe trzy zarzuty (2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej) pozostawały ze sobą w związku i wymagały łącznego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 i 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości decyzję z 14 stycznia 2013 r. i rozstrzygnął co do istoty (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 617, nb 9), stwierdzając nieważność orzeczenia z 11 sierpnia 1954 r. w części dotyczącej gruntu będącego obecnie własnością Skarbu Państwa tj. dz. ew. nr 2 i 44/2 z obrębu 5-03-07. Skoro skarżący nie zaskarżyli decyzji z 15 września 2014 r. w zakresie tenoru decyzji (s. 2 skargi – k. 2v akt sądowych), to Sąd I instancji, związany granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 347, uw. 3), nie mógł nałożyć na organ obowiązku "powtórzenia postępowania wyłącznie w odniesieniu do tej kwestii", co wiązałoby się z prowadzeniem dowodów by dokonać "jednoznaczne ustalenie"..., "natomiast inne ustalenia... będzie oznaczać konieczność ponownej oceny legalności odmowy przyznania własności czasowej w odniesieniu do działki nr [...] " (s. 5/6 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 3305/14), mimo że skarżący nie kwestionowali rozstrzygnięcia zawartego w rozstrzygnięciu merytoryczno-reformacyjnym. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w zaskarżonym wyroku okazały się nieprawidłowe (art. 153 i 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a.), bowiem bez wzruszenia tenoru decyzji, rozstrzygającej sprawę ostatecznie, organ nadzoru nie może prowadzić dalszego postępowania w celu dokonywania ustaleń. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawia się także w niespójnym określeniu przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego; nie wskazania przyczyn zakwestionowania ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji i braku wskazania wadliwości oceny dowodów, zaprezentowanych w zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a.). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej zasadne, uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 1 i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd ten ponownie rozpozna skargę w jej zakresie (k. 2-3v akt sądowych), uwzględniwszy wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 p.p.s.a.). W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2018 r. pełnomocnik substytucyjny skarżącej [...] wyjaśnił i sprecyzował, że skarga z dnia [...] października 2014 r. na decyzję z dnia [...] września 2014 r. dotyczyła zaskarżenia decyzji w całości. Podobnie w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2018 r. pełnomocnik w imieniu skarżących wyjaśnił i sprecyzował, że skarga z dnia [...] października 2014 r. na decyzję z dnia [...] września 2014 r. dotyczyła zaskarżenia decyzji w całości. Na rozprawie w dniu 30 listopada 2018 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę, złożył do akt sprawy wypis z księgi wieczystej oraz wskazał, że w księdze wieczystej nadal wpisani są właściciele przedmiotowej nieruchomości - działka nr [...], nie zaś Skarb Państwa, wobec czego można również przypuszczać, że przedmiotowa działka została skomunalizowana, choć brak na to dowodów. Okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona, bowiem uzasadniony się może okazać zarzut nieważności postępowania. Pełnomocnik uczestnika [...] i skarżącej [...] przyłączył się do skargi sprecyzowanej w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. oraz powyższego, ewentualnego zarzutu nieważności postępowania. Pełnomocnik uczestnika Fundacji im. [...], przyłączył się do stanowiska pełnomocników skarżących. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższą regułą Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2014 r., jak też poprzedzająca ją decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2013 r. stwierdzające nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] sierpnia 1954 r. obarczone są tego rodzaju wadami, które skutkowały ich uchyleniem w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Sąd stwierdził, że z aktualnego odpisu księgi wieczystej dotyczącej działki nr [...] wynika, że figurują w niej jako właściciele osoby fizyczne – właściciele przeddekretowi nie zaś Skarb Państwa. Z załączonego do akt sprawy administracyjnej wypisu z rejestru gruntów ww. działki wynika, że stanowi ona drogę - ulicę [...] i znajduje się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w [...], przy jednoczesnym wskazaniu właściciela w postaci Skarbu Państwa. Pomimo tych rozbieżności w zakresie tytułu prawnego do działki nr [...] organy przyjęły, że właścicielem gruntu jest Skarb Państwa. W ocenie Sądu zachodzi konieczność ustalenia nie budzącego wątpliwości tytułu prawnego do przedmiotowej działki w celu prawidłowego określenia właściwego organu, mającego rozstrzygnąć wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1954 r., w zakresie ww. działki. W wypadku bowiem rozstrzygnięcia wniosku przez organ niewłaściwy zarzut nieważności postępowania mógłby okazać sie w pełni uzasadniony. Wobec powyższego Sąd uchylił rozstrzygnięcie obu organów na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., w cześci dotyczącej działki nr [...] wobec konieczności poczynienia ustaleń w zakresie tytułu prawnego do ww. działki. Natomiast w zakresie działki nr [...] rozstrzygnięcie obu organów jest prawidłowe choć w zasadzie jedynie z uwagi na bezsporną okoliczność skierowania badanego orzeczenia do osób zmarłych. Jak wynika bowiem z akt sprawy administracyjnej i co stanowi bezsporną okoliczność – [...] zmarła [...] kwietnia 1953 r., a [...] zmarł [...] lutego 1944 r. - zatem przed wydaniem ww. orzeczenia PRN. Oznacza to, że powyższe rozstrzygnięcie, którego adresatem byli także wyżej wymienieni, zostało skierowane do osób zmarłych, a więc takich, które nie mogły mieć w tym postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Podkreślić należy, że chociaż Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej, to zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby bowiem można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zdolność prawną, w przypadku osób fizycznych, ma każdy od chwili urodzenia (art. 8 k.c.), a kończy się ona z chwilą śmierci. W konsekwencji, także przysługujący osobie fizycznej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., wygasa z chwilą jej śmierci. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości w ocenie Sądu, że ww. zmarli, jako osoby niemające zdolności prawnej nie mogli być podmiotami praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak, to w stosunku do nich nie można było prowadzić postępowania, ani skierować wydanej decyzji. Skoro zaś do takiej sytuacji doszło, to należy przyjąć, że podjęte w przedstawionych okolicznościach faktycznych rozstrzygnięcia sprawy obarczone są od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności. Tym samym adwokat J. P. na datę wydania badanego orzeczenia nie mógł reprezentować i nie reprezentował osób zmarłych, bowiem (ewentualnie) udzielone pełnomocnictwo wygasło. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu w zakresie rozstrzygnięcia dotyczacego działki nr [...]. Jednocześnie Sąd podnosi, że rozważania organów obu instancji odnoszące się do uregulowań i wzorców planistycznych były przedwczesne i niemające znaczenia dla przedmiotowego rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w cześci dotyczącej działki nr [...]. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 206 p.p.s.a..