I SA/Wa 945/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2012 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego w związku z powodzią 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej L. B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmawiającą przyznania L. B. zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku powodzi z 2010 r. Decyzja Kolegium wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. L. B. jest współwłaścicielką domu mieszkalnego położonego we wsi B. gmina G. W następstwie powodzi, która miała miejsce na terenie gminy w maju i czerwcu 2010 r. dom ten był dwukrotnie zalany do wysokości 1 m, skutkiem czego uległy zniszczeniu znajdujące się w nim: podłogi, drzwi, kuchnia kaflowa, lodówka, łóżka, stół, szafa, regały i kredens. Wyżej wymieniona jest jednocześnie właścicielką mieszkania własnościowego w W. przy ul. [...] nr [...]. Wnioskiem z 23 czerwca 2010 r. wystąpiła ona do MGOPS w G. o udzielenie pomocy z budżetu państwa w formie zasiłku celowego do 6.000,00 złotych na pokrycie wydatków związanych ze stratami poniesionymi w wyniku zalania powyższego domu. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy G. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczeń z powodu niezamieszkiwania przez nią na terenie dotkniętym klęską powodzi. Organ wskazał, że wnioskodawczyni zamieszkuje i pracuje zawodowo w W. (jest pracownikiem [...]), natomiast zalany przez powódź dom znajduje się w miejscowości B. Powyższe zaś oznacza, że nie utraciła ona jedynego schronienia, a pomoc finansowa w tym przypadku kierowana była jedynie do osób, które faktycznie utraciły jedyne miejsce zamieszkania. Od decyzji tej L. B. wniosła odwołanie, kwestionując w nim zasadność odmowy przyznania jej zasiłku z uwagi na to, że uzyskuje dochody z tytułu pracy oraz posiada mieszkanie w W. Podniosła jednocześnie, że w wyniku strat spowodowanych powodzią nie może mieszkać w B. ani tam przebywać, gdyż nie stać jej na remont domu. W następstwie rozpoznania tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] lutego 2011 r. utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ powołując się na treść art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) wyjaśnił, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego, przewidzianego w tym przepisie ma charakter uznaniowy. To zaś oznacza, że organ uprawniony do realizacji zadań pomocy społecznej posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego załatwienia sprawy (treści rozstrzygnięcia). W ocenie Kolegium sam fakt poniesienia szkody w wyniku powodzi nie skutkuje automatycznie obowiązkiem przyznania zasiłku celowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku zdarzenia losowego pomoc winna być kierowana do osób, które mają trudności lub nie mogą funkcjonować we własnym mieszkaniu. W przypadku zasiłku celowego należy brać pod uwagę rzeczywiste straty w gospodarstwie domowym w podstawowym sprzęcie gospodarstwa domowego, żywności, dostępie do wody pitnej. W rozpoznawanej sprawie tych okoliczności jednak nie było potrzeby badać, albowiem skarżąca posiada jeszcze inne miejsce schronienia tzn. mieszkanie własnościowe w W. (w którym mieszka), które nie uległo zniszczeniu lub zalaniu i skarżąca może w nim funkcjonować bez przeszkód. Organ podkreśli jednocześnie, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowania. Nie stanowią zatem rekompensaty za straty w mieniu poniesione na skutek zdarzenia losowego. Pomoc społeczna w postaci zasiłku celowego ma umożliwić poszkodowanym zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb bytowych, których nie mogą oni realizować na skutek szkód wyrządzonych przez powódź. Niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem L. B. zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Kolegium naruszenie art. 40 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wywodziła, że organ nie ustalił gdzie koncentrowała się jej działalność życiowa. Sam zaś fakt zatrudnienia i posiadania mieszkania w innej miejscowości nie oznacza jej zdaniem, że stale tam przebywa. Skarżąca wskazała, że art. 40 ustawy o pomocy społecznej nie uzależnia przyznania zasiłku celowego do kryterium braku innego miejsca schronienia. Jego przyznanie nie jest również uzależniony od wystąpienia niezbędnej potrzeby bytowej. Niezależnie od powyższego wskazywała, że nieruchomość w B. jest jej potrzebna do zamieszkania oraz prowadzenia działalności naukowej, a to oznacza, że służy zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie skarżącej organ całkowicie pominął fakt, że podstawą uruchomienia środków na zasiłki celowe z rezerwy celowej dla powodzian były wytyczne Rady Ministrów, które wskazywały na uproszczone procedury rozpatrywania wniosków i przyznawania pomocy - co było wiążące dla organów administracji. W tym kontekście powołała się na pismo Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 czerwca 2010 r., w którym wskazano, że pomoc ma na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób poszkodowanych w wyniku powodzi, których nie mogą sami zrealizować we własnym zakresie. Powołała się także na pismo Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 27 maja 2010 r., z którego jej zdaniem nie wynika aby pracownicy ośrodków pomocy społecznej mieli przy rozpatrywaniu wniosków brać pod uwagę fakt posiadania, czy nie innych nieruchomości lub środków do życia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 967/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę, podzielając ocenę organu, że środki przeznaczone na pomoc osobom poszkodowanym powodzią i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej, winny zostać kierowane przede wszystkim do tych rodzin, które zostały pozbawione lokalu, w którym koncentrowało się ich życie i nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, w którym mogą mieszkać na czas usuwania skutków powodzi. Skarżąca zaś będąc właścicielką lokalu mieszkalnego w W. nie została pozbawiona schronienia, gdyż może w nim zamieszkiwać. W tej sytuacji drugorzędnego znaczenia nabiera okoliczność, czy przebywała ona stale, czy tylko pomieszkiwała w B. Bez względu na cele, jakim służył zalany w wyniku powodzi budynek w B., skarżąca nie pozostała bowiem bez możliwości godnego zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych. Odnosząc się zaś do zarzutu nieuwzględnienia przy rozpatrywaniu sprawy przesłanek uprawniających do uzyskania pomocy wynikających z pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skierowanego do wojewodów oraz pisma Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 27 maja 2010 r., Sąd podkreślił, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 40 ustawy, a nie pisma naczelnych organów administracji państwowej, będące jedynie proponowaną interpretacją tego przepisu, którą należy rozważyć w zależności od stanu faktycznego danej sprawy. Takiej interpretacji w ocenie Sądu organ II instancji dokonał, przez co nie ma w sprawie podstaw do przyjęcia, że odmawiając skarżącej zasiłku, organ postąpił w sposób dowolny i bez logicznego uzasadnienia swojego stanowiska. Od wyroku tego L. B. wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego. W następstwie jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2213/11 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd kasacyjny wskazując na istotę rozstrzygnięć organów administracji publicznej podejmowanych w granicach uznania administracyjnego (a taką jest decyzja w sprawie przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej) i zakres ich sądowej kontroli wywodził, że ocena, czy przy podejmowaniu decyzji w sprawie przyznania tego zasiłku osobie, która poniosła stratę w wyniku powodzi, doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego, a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 k.p.a. Zarówno bowiem pojęcia interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem obywateli. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) przyjął, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej." Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niezmiernie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych. W przedmiotowej sprawie kryterium wyboru przez organy administracji rodzaju rozstrzygnięcia powinno być wyłącznie poniesienie strat w wyniku klęski spowodowanej powodzią. W realiach sprawy tylko to normatywne kryterium powinno mieć zasadnicze znaczenie w procesie oceny zasadności wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W dalszej części uzasadnienia wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze skarżącą, że organ pomocy społecznej, w procesie przyznawania specjalnych zasiłków celowych osobom dotkniętym klęską powodzi w 2010 r. powinien, oprócz przepisów ustawy o pomocy społecznej, wziąć także pod uwagę wytyczne organów administracji rządowej określające zakres podmiotowy i przedmiotowy form pomocy oraz tryb jej przyznawania. W uchwale Rady Ministrów z dnia 25 maja 2010 r. w sprawie udzielenia pomocy społecznej osobom lub rodzinom poszkodowanym przez powódź w maju 2010 r. przyjęto zaś, że obowiązują uproszczone procedury rozpatrywania wniosków i przyznawania pomocy. Jak wskazał Prezes Rady Ministrów: "Każda rodzina lub właściciel domu lub mieszkania może otrzymać do 20 tys. zł na remont, bez potrzeby oceny rzeczoznawcy". Szczegółowe wytyczne Wojewody oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie przyznawania pomocy powodzianom powinny stanowić posiłkowo podstawę przyjętego przez organ pomocy społecznej kryterium "pomocowego". Otóż zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Środki na ten cel zapewnia budżet państwa. Natomiast do zadań wojewody należy ustalenie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 22 pkt 1 ustawy). Gmina (ośrodki pomocy społecznej) zaś realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę (art. 110 ust. 2 ustawy). Wspomniane środki przekazane zostały z rezerwy celowej budżetu państwa przeznaczonej na przeciwdziałanie klęskom żywiołowym i usuwanie ich skutków, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.). Środki otrzymane przez Wojewodę od właściwego ministra zostały następnie przekazane gminie. Uwzględniając zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), gminy niewątpliwie zobowiązane były przestrzegać określonych zasad wydatkowania środków otrzymanych z budżetu państwa. Niemniej jednak powyższe wytyczne powinny być także wykorzystywane przez organ administracji w celu zapewnienia realizacji zasady równości obywateli w dostępnie do świadczenia pomocowego z budżetu Państwa - zasiłku celowego w wysokości podstawowej do 20 tyś zł. Oczywiście wytyczne te nie mogą być przywoływane w podstawie prawnej podejmowanych rozstrzygnięć przez organy administracji, mogą natomiast być wykorzystywane, jako argumentacja subsydiarna, w celu zagwarantowania równego dostępu do świadczeń pomocowych z budżetu państwa dla osób które poniosły straty w wyniku kataklizmu powodzi. Konkludując Sąd kasacyjny stwierdził, że mając na względzie cały kontekst normatywny (powszechnie i wewnętrznie obowiązujący) należy uznać, że w wymiarze podstawowym, czyli do 20 tyś. zł., wszystkie osoby, które poniosły stratę wskutek powodzi, powinny otrzymać pomoc finansową z budżetu państwa i to niezależnie od ich sytuacji dochodowej i mieszkaniowej. Te okoliczności i dokonaną ocenę prawną winien wziąć pod uwagę Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w tym przepisie pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z 30.08.2011 r. sygn. akt II GSK 727/10 Lex nr 1068858). Oznacza to, że nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez Sąd kasacyjny mają dla sądu pierwszej instancji moc wiążącą. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Rozpoznając zatem sprawę, przy uwzględnieniu dyspozycji normy prawnej zawartej w przepisie art. 190 powołanej wyżej ustawy, skład orzekający ocenił, że skarga L. B. jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., jak też poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z [...] grudnia 2010 r. nr [...] wydane zostały z przekroczeniem granic uznania administracyjnego oraz naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. To zaś prowadzić musi do uchylenie obydwu ww. decyzji. Materialnoprawną podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej: "u.p.s."), zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust.1), klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Przy czym świadczenie to w myśl ust. 3 powyższego artykułu może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Z normy zawartej w tym przepisie wynika, że jedynym kryterium przyznania pomocy w tym trybie - jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 6 marca 2012 r.- jest poniesienie przez stronę straty, w wyniku zdarzeń, o których w nim mowa. Zatem wybór podejmowanego w tym przedmiocie rozstrzygnięcia, tj. przyznania specjalnego zasiłku celowego lub jego odmowy, winien być dokonany wyłącznie w oparciu o poczynione w toku postępowania ustalenia czy strona w wyniku powodzi (będącej jednym ze zdarzeń objętych hipotezą normy prawnej zawartej w art. 40 ust. 2 u.p.s.) poniosła straty czy też nie. Przy czym w procesie przyznawania specjalnych zasiłków celowych osobom dotkniętym klęską powodzi w 2010 r. organy powinny, oprócz przepisów ustawy o pomocy społecznej, wziąć także pod uwagę wytyczne organów administracji rządowej określające zakres podmiotowy i przedmiotowy form pomocy oraz tryb jej przyznawania. Te zaś wskazywały, że przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie pomocy obowiązują uproszczone procedury oraz że "każda rodzina lub właściciel domu lub mieszkania może otrzymać do 20 tys. zł na remont, bez potrzeby oceny rzeczoznawcy" (vide wystąpienie Prezesa Rady Ministrów przywołane w wyroku NSA). Uwzględniając zatem cały kontekst normatywny (powszechnie i wewnętrznie obowiązujący) - zgodnie z oceną prawną wyrażoną przez sąd kasacyjny - uznać należy, że w wymiarze podstawowym, czyli do 20.000,00 złotych, wszystkie osoby, które poniosły stratę w wyniku powodzi, powinny otrzymać pomoc finansową z budżetu państwa i to niezależnie od ich sytuacji dochodowej i mieszkaniowej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie podstawą odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego, nie było stwierdzenie nieponiesienia przez nią w wyniku powodzi strat (te nie są bowiem kwestionowane przez organy), ale stwierdzenia, że będąc właścicielką innego lokalu mieszkalnego (położonego w W.), nie została ona w następstwie powodzi pozbawiona schronienia, a tym samym ma możliwości zaspokajania swoich niezbędnych potrzeb bytowych. Wskazywane przez organ przyczyny odmowy przyznania świadczenia, nie znajdują więc uzasadnienia w materialnoprawnej podstawie prawnej podjętych w sprawie rozstrzygnięć (art. 40 ust. 2 u.p.s.), co prowadzić musi do wniosku, że motywowane tymi względami decyzje nie tylko wykraczają poza ramy dopuszczalnego prawem uznania administracyjnego, ale przede wszystkim sprzeczne są z dyspozycją normy prawnej zawartej w ww. przepisie ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że przy rozstrzyganiu sprawy organy naruszyły art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a., a także art. 40 ust. 2 u.p.s., co w sposób oczywisty miało bezpośredni wpływ na jej wynik. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 190 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę zainicjowaną wnioskiem L. B. o przyznania specjalnego zasiłku celowego, organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, zaś podjęte w tym przedmiocie rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z dyrektywami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.